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姜德志:检察机关对重大违法行政行为监督研究最终成果摘要

时间:2017-07-10 10:54:38    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

 

立项编号

CLS(2015)C09

课题类别

一般课题

课题名称

检察机关对重大违法行政行为监督研究

研究类型

应用对策研究

成果形式

研究报告

成果字数

25156

主持人

姜德志  吉林省法学会党组书记、常务副会长

课题组成员

马志龙  吉林省法学会副秘书长、研究员

王卫星  国家检察官学院吉林分院常务副院长、教授

李颖  吉林省检察院行政检察部检察官

 

编者按

本课题研究报告2016年11月5日上报中国法学会后,课题组成员、省检察院行政检察部检察官李颖将研究报告副本层报了省检察院检察长杨克勤。11月15日,杨克勤检察长作了批示:“茂田、书华同志:此项研究很有意义,而且目前的研究已很深入。请你们注意支持,并及时吸收研究成果,用以指导行检司法实践。”

 

建立检察机关对涉及公民人身财产权益行政强制措施的法律监督制度、对履行职责中发现的违法行政行为的监督纠正制度和对检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会确定的190项司法体制改革任务中的三项。把这三项改革具体设计好、实施好,是把党的十八届四中全会精神落到实处、全面推进依法治国的需要。对这一问题进行理论研究和实务探讨,提出一套符合党的十八届四中全会精神、符合检察工作和行政工作实际、可操作的程序和措施,为检察机关对重大违法行政行为监督提供制度模板,既具有一定的理论意义,也具有一定的实践意义。

本课题侧重研究检察机关对重大违法行政行为监督的制度构建问题,以党的十八届四中全会精神为指导,以问题为导向,以建立公正、高效、权威的司法制度为目标,从总结成功经验、分析存在问题入手,主要探讨检察机关对重大违法行政行为实行监督的程序和措施问题,为检察机关建立和实施监督制度提供一些学理和制度设计参考。

一、重大违法行政行为检察监督的内涵和特点

重大违法行政行为是指行政主体严重违法行使职权、选择性行使职权或不履行职责,造成严重后果的具体行政行为。重大违法行政行为检察监督是指检察机关为确保法律的统一正确实施,依法对行政主体实施的重大违法的行政行为所进行的法律监督。

主要有三个特点:一是监督的本质是对行政权的制约;二是监督对象包括行政机关的行政执法行为和行政机关执法人员违法行为;三是监督的方式多样化。

二、检察机关对重大违法行政行为监督的依据和必要性

(一)理论依据

1.加强宪法实施监督。

2.加强司法权对行政权监督制约。

3.保障人权。

4.实现司法公正。

(二)法律政策依据

1.宪法和法律。《中华人民共和国宪法》第129条规定,《行政诉讼法》第90至93条关于审判监督程序的规定。

2.中央重大决策。一是党的十八届四中全会《决定》,二是习近平总书记在党的十八届四中全会上所作的《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》。

3.指导性文件。2009年最高人民检察院出台的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第3条、第5条作了相应的规定,2010年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法机关工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》(试行)第10条规定。

4.地方性法规。

(三)必要性

1.是促进行政机关依法行政的需要。

2.是解决对行政违法行为监督缺失的需要。

3.检察机关对行政违法行为进行监督具有优势,非其莫属。

4.是完善检察监督体制机制的需要。

5.是保障民生和维护社会稳定的需要。

三、检察机关对重大违法行政行为监督的探索

(一)吉林省检察机关对违法行政行为检察监督的探索、经验和成效

吉林省检察机关坚持把行政检察工作作为新的工作增长点,通过设立专门机构、提请省人大作出相关决议、推动各级党委政府出台支持文件、引进培养专业人才等办法,大力加强对行政违法行为的监督,取得了较好成效。

1.转变观念,切实把违法行政行为监督工作摆在更加突出位置。

2.专设机构,夯实监督工作发展基础。

3.壮大队伍,提升监督能力。

4.完善机制,提供制度保障。

5.主动作为,积极发挥行政违法监督重要作用。

(二)全国检察机关对开展公益诉讼的探索、经验和成效

1.统一思想认识,认真部署。

2.加强机制建设。

3.注重沟通协调。

4.加强指导。

5.加强研讨培训。

6.抓好办案。

(三)存在的问题

1.发展不平衡,机构和人员不适应。

2.检察机关内部心存疑虑,不愿监督。

3.政府部门缺少法治思维,不能自觉接受监督。

4.法律法规不完善,理论支撑不够有力。

四、检察机关对重大违法行政行为监督的制度构建

检察机关对重大违法行政行为监督制度,主要包括以下内容:

(一)监督原则

主要应坚持依法监督原则、效益原则、比例原则、监督与支持并重原则、审慎稳步推进原则。

(二)监督范围

1.确定监督范围应考虑的因素。一是应把重点放在履行职责、执法办案中发现;二是要注重对公益性案件的监督;三是在对重大违法具体行政行为进行监督的同时,也要对规章以下规范性文件等抽象行政行为进行监督。

2.具体受案范围。第一,具体行政行为。《行政诉讼法》规定的行政诉讼12项受案范围,是违法行政行为的主要内容,应当是检察监督的重点内容,包括行政处罚、行政确认、行政不作为等严重损害国家利益和社会公共利益以及公民、法人或者其他组织合法权益的行政违法行为。

对行政强制措施监督的重点范围包括:没有法律、法规依据的;改变法定行政强制措施对象、条件、方式的;违反法定程序实施行政强制的;扩大查封、扣押、冻结范围的;使用或者损毁查封、扣押场所、设施或者财物的;查封、扣押超出法定期限或者未依法及时解除查封、扣押的;冻结存款汇款超出法定期限或者未依法及时解除冻结的。

第二,抽象行政行为。主要包括对县以上人民政府及其部门制定的部分规范性文件的合法性进行法律监督。主要监督规范性文件是否符合法定权限、范围和程序,是否符合法律、法规、规章、上级行政机关行政规范性文件的规定,能否对本地区经济和社会发展产生重大负面影响等。

(三)案件来源

1.检察机关履行职责中发现和移送。检察机关应规范行政违法行为案件线索的发现和移送,行政检察部门应进一步加强与其他各业务部门的配合和协作。控告申诉和刑事执行部门、职务犯罪检察部门、刑事检察部门和民事检察部门移送违法行政行为线索是履行检察职能的共同责任和职责内的工作。行政违法行为线索发现和移送要遵循检察一体化、分工负责、加强协作、归口办理和双向移送的原则。

2.有关机关移送和群众控告举报。这种来源,可根据试点情况,遵循积极稳妥、循序渐进原则,在试点过程中逐步探索,时机成熟后纳入。

在坚持“履职中发现”的同时,有条件的地方,可探索扩大监督范围,主要包括六个方面:国家权力机关移送的;政府法制部门移送的;行政执法机关移送的;行政执法信息共享平台发现的;新闻媒体披露的;其它途径发现的。

(四)监督方式

1.对重大违法行政行为的监督方式。

——行政检察建议。检察建议主要有五种类型:督促有关行政机关及时履行职责的检察建议;督促有关行政机关统一适用法律的检察建议;督促有关行政机关纠正错误决定的检察建议;移送案件线索的检察建议;更换执法办案人员的检察建议。

对收到检察建议书后法定期限内未回复处理结果或仍然不履行职责、不纠正违法行为的,发出检察建议的检察院应当提请上一级检察院向违法行政机关的上一级行政机关提出检察监督意见。

——督促起诉。对于国家和社会公共利益受到侵害或有侵害危险,适合通过民事诉讼程序予以救济,而负有监督管理职责的行政机关不依法履行职责的,人民检察院可以督促相关行政机关向人民法院提起诉讼。

——支持起诉。行政违法行为侵害公民、法人或者其他组织合法权益,检察机关可支持被侵害者向人民法院提起行政诉讼。

——行政公益诉讼。按照最高检的规定,检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可向法院提起行政公益诉讼。

2.对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的监督方式。

——行政检察建议。

——支持起诉。对行政机关违法行政强制措施,公民由于种种原因不敢或不能提起行政诉讼,对符合起诉条件的,检察机关可以支持起诉。

——检察令状。检察令状是指检察机关在依法履行法律监督职权的过程中,对被监督机关发出的具有强制执行效力的法律监督文书。

(五)监督管辖

对违法行政行为,由违法行使职权或者不行使职权的行政机关所在地的同级检察院管辖。违法行使职权或者不行使职权的行政机关是本级政府的,应当由上一级检察院管辖。有管辖权的检察院由于特殊原因不能行使管辖权的,应当由上级检察院指定本区域其他地区检察院管辖。上级检察院认为确有必要,可以办理下级检察院管辖的案件。下级检察院认为需要由上级检察院办理的,可以报请上级检察院办理。有管辖权的检察院认为有必要将本院管辖的行政违法监督案件交下级检察院办理的,应当报请其上一级检察院批准。

(六)监督程序

1.立案审查。检察院有关业务部门在履行职责中发现可能属于行政违法行为的案件线索,应当将有关材料移送民事行政检察部门。经审查认为行政机关及其工作人员存在违法行使职权或者不行使职权、应当督促其纠正的,应当报请检察长批准决定立案,并到案件管理部门登记。

检察院决定立案的行政违法案件,应当制作《立案决定书》。

2.调查核实。可以采取以下方式调查核实有关行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据及有关情况:调阅、复制行政执法卷宗材料;询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等;收集书证、物证、视听资料等证据;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;勘验物证、现场;其它必要的调查方式。

调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

在办理违法行政行为监督案件中职务犯罪和其它刑事犯罪线索的,应当及时移送职务犯罪侦查部门。

3.审查处理。应当严格依法审查和决定是否立案及采取的监督方式,可以采取检察建议、督促起诉等方式,督促行政机关纠正违法行为,支持公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼或者向法院申请禁制令。行政机关收到检察建议书、督促起诉意见书等法律文书后,应当及时纠正,并在1个月内将办理情况书面回复人民检察院。

4.备案。检察院办理违法行政行为监督案件,应当将相关法律文书层报省级人民检察院备案。

五、开展重大违法行政行为检察监督的保障措施

(一)加强调研,完善立法,搞好试点

(二)积极争取地方党委、人大的领导和支持

(三)加强协调,形成合力

1.加强检察机关内部协调。

2.加强与行政机关的沟通协调。

3.加强与行政监察机关的协调配合。

对重大违法行政行为进行监督,检察机关与行政监察机关协同配合很必要。要通过案件线索移送反馈、联合监督检查、信息资源共享等方式,形成监督合力,及时纠正行政违法行为。应建立和实行以下五项工作制度:

——联席会议制度。主要内容是互相通报查办行政违法行为的情况,研究制定阶段性工作重点、措施等,不定期召开。

——案件移送制度。应当对违法行政强制措施责任人追究行政责任,给予纪律处分的;检察机关对在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,提出监督纠正意见,行政机关拒不纠正或期限届满不予答复,应当问责的;行政机关拒不执行法院生效的判决裁定,检察机关提出监督意见,仍不执行的等案件,检察机关应当向行政监察机关移送,并可对监督对象提出纪律处分建议。

行政监察机关发现行政违法线索,认为应当由检察机关查办的,应当将相关案件材料移送检察机关,检察机关应当依法及时查办,并将审查结果告知行政监察机关。

——重大行政违法案件通报制度。两机关对各自查办的危害结果严重、社会反映强烈的行政违法案件,相互通报。

——行政违法案件联合调查协查制度。双方共同立案调查的行政违法案件,应当成立联合调查组;一方调查的行政违法案件,需要另一方协助调查或派员参与调查的,可以商请另一方协助或派员参与,另一方应当同意。

——文件交流通报制度。双方上级机关下发的相关的重要法律法规、规章制度、政策性文件应及时交流通报,便于工作中一体遵行。

(四)健全监督机构,提高监督能力

1.加强机构和办案组织建设。

2.加强培训,提升办案能力。

本文刊登于《法治吉林建设研究》2017年第3期。