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“税收立法变革与PPP发展”理论研讨会综述

时间:2016-12-19 12:08:34    来源:财税法学研究会    编辑:编辑部    浏览次数:

2016年12月3日,由省法学会财税法学研究会主办,吉林财经大学法学院、吉林财经大学卓越法律人才培养基地承办的“税收立法变革与PPP发展”理论研讨会在长春东师会馆举行。与会专家学者围绕研讨会主题进行了热烈研讨。

研讨分为两个专题。第一专题是税收立法的变革与发展。吉林财经大学税务学院张松教授、吉林功承律师事务所合伙人郭维东律师分别以“税收政策的发展”“架构与税收-PPP涉税问题”为题作了主题报告,吉林财经大学税务学院安明友教授作了点评。第二专题是政府与社会资本合作(PPP)发展问题。国家开发银行吉林分行法治办主任、PPP负责人吴晓迪,省财政厅金融处PPP负责人肖华杰分别以“PPP模式融资问题”“吉林省政府和社会资本合作第三方咨询服务市场发展趋势分析”作主旨发言,吉林财经大学法学院讲师吕楠楠博士作了点评。四个主报告涉及范围广泛,研究问题深入,有较强的理论价值和实践意义。研讨会主要观点综述如下:

一、“营改增”后的税收法律发展走向

张松教授在详细回顾了我国前两轮财税改革基础上,总结了当下第三轮财税改革的特殊背景。他认为,本轮财税改革的背景在于我国经济发展的路径发生了变化,创新型、技术型发展取代了资源型、粗放式发展;人们对税收本质、税收法治的认识有了深化,权利意识觉醒,这与中共中央提出的依法治国执政理念是相吻合的,依法治税是依法治国的重要支撑点;中国的综合国力有了根本性的提升,在国际事务中的话语权提升,从国际规则的被动接受者变为规则的制定者之一,反映在税收上,有对国内税收影响的折射,更多的还是对国际税收的影响,如BEPS行动计划的制定中就有更多的中国因素;从工业社会进入信息社会,技术环境、平台、手段的突破,对税种设置、税收征管可能带来颠覆性的影响。基于以上原因,本轮税收改革必须处理好三个问题。第一,政府间的税权划分。“营改增”后这个问题又一次凸显。总是依靠中央的权威解决这个问题不是长久之计。表面上看似乎地方认可了,实际上还会有博弈。立法上应当允许地方在不和中央争税源、不破坏国内统一市场的前提下,因地制宜征收一些地方性税种。收入划分上要实施真正的分税制。第二,在立法上贯彻税收法定,将实体法改革推行到底。其一,立法法第八条第六款关于税收法定的修改较为成功,但在实际中要落实;其二,积极推进实体税法改革,从立法上尽量通过法律形式修改既有税种或设立新税种;其三,逐渐收回税收委托立法权是必要的,但关键问题在于在落实;其四,推进税收征管法改革,强化立法技术,采取逐步推进方式,而不是追求一劳永逸达到最后目标。第三,在执法上,一是缩小解释权限;二是要加强程序法建设,将许多工作程序提升为法律程序;三是注意新出现的一些法律问题,如“营改增”之后的增值税反避税问题等;四是注意法与技术上的改变紧密配合。

二、政府与社会资本合作的架构选择对税收的影响

郭维东律师认为,政府与社会资本合作(PPP)涉及参与主体众多、法律关系复杂、周期较长,可选择的架构类型较多。采取不同的架构设计会直接或间接影响到其税收的承担。

PPP项目的整个流程涉及到不同阶段的四种商业架构类型,分别为组织架构、交易架构、融资架构和资产架构。其中,在设计上,组织架构会影响到所得税、交易架构会影响到流转税与财产税、融资架构会影响到所得税和流转税、资产架构会影响到所得税和财产税。采取不同的组织形式,对最终的所得税会产生较大差异。同时,在组织形式选取上,按照财税[2008]159号文件的规定,选择合伙制还是公司制在最终所得征税问题上,法律采取完全不同的态度与规则。此外,在部分PPP项目中尤其是涉及勘探、设计、施工等领域会存在生产端进项多、销项少,而销售端进项少、销项多的情况,进而导致税负分担不均,需要对交易架构采取合理设计,避免这一情况发生。在资产架构中项目资产所有权归属问题以及融资架构中的项目资本金和融资租赁问题都会对财产税和所得税产生深刻影响。政府与社会资本合作(PPP)是一项新型的、较为复杂的资本运作模式,对于如此复杂的交易结构,对其进行架构的设计在筹税和节税方面存在较大的空间。律师作为专业的中介机构,在PPP项目的架构设计问题上具有较为重要的作用,尤其是在财务知识与法律知识交叉的领域,法律服务市场较大。

三、资金提供者对PPP项目提供贷款的关注侧重点

吴小迪主任认为,金融机构作为PPP项目的主要资金提供者在整个项目运行过程中扮演着重要角色,尤其是政策性银行往往成为PPP项目的主要资金提供者。金融机构资金充裕,也有将这些闲置资金投向企业和项目进行资本运作的意愿,但是现实中的状况是很多情况下相关项目并未获得金融机构的资金支持。金融机构作为资金提供者,应重点从以下四个方面关注PPP项目的相关情况:第一,遵循程序合规、实质合法的原则,严格按采购法及财政部非招标采购管理办法进行;第二,充分考虑财政预算平滑支出和可承受能力;第三,排斥不确定性及可变部分;第四,注意规避政府换届风险、落选竞争者和公众舆论风险。

四、PPP项目第三方咨询服务市场发展趋势

肖华杰认为,PPP项目的成功运作离不开项目咨询机构、法律咨询机构和会计咨询机构等第三方咨询机构的参与。但是,作为PPP项目的重要参与主体,第三方咨询机构都存在一些问题,尤其是我省PPP项目第三方咨询服务市场情况较为复杂。存的问题主要有:第一,机构业务水平参差不齐。目前省内咨询机构中既有业务水平精湛的骨干机构,也有处于业务转型期的旧机构,还有并无PPP相关业务能力、只为谋取利益的不合格机构。这些机构鱼龙混杂,让项目机构难以分辨,同时,一些不合格机构为了经济利益盲目接受委托,最终造成了项目由于机构本身的能力原因停滞不前,实施方案漏洞百出,没有可操作性。给相关项目主管部门和社会资本带来巨大的时间成本和经济损失。第二,咨询机构服务质量与知名度不一致。我省PPP机构库中不乏一些全国知名的PPP咨询服务机构,这些知名机构在推动省内大型PPP项目落地方面做出了重要贡献,但同时,由于自身业务扩张速度过快,导致了服务质量明显下降,特别是对待一些中小型PPP项目不够重视,相关业务人员专业程度和经验明显不足,有的就是刚走出校园的初学者,而收取的咨询费又明显高于其它机构,导致收费水平与服务质量成反比。由于我省的PPP项目多数属于投资额在10亿元以内的中小型项目,这种抓大放小的工作方式明显不适合省内PPP工作现状。一些中小咨询机构表现出了较好的性价比和业务水平,在多地的PPP咨询工作中表现出色,但由于本身知名度的原因,没有获得足够的重视。第三,恶意低价竞争情况较为普遍。由于对咨询机构的采购主要采取政府采购的方式进行,一些机构为了抢占市场,以明显低于成本价格的方式进行投标,而一些项目实施机构为了压低单个项目的成本也默许和纵容这样的行为。这样做的后果是虽然拉低了单个项目的成本,但由于咨询机构本身的逐利性,一旦抢占市场后,必然提高服务价格,从而抬高了省内PPP项目整体咨询成本。片面的低价竞争使一些优秀咨询机构无法维持正常的运营,从而最终退出市场,造成了“劣币驱逐良币”的现象,最终将导致市场整体服务水平的下降。第四,对项目运营期内的制度设计不够。目前省内PPP项目的实施方案普遍存在着重落地轻运营的现象。很多在库机构认为,只要PPP项目成功落地,自己的咨询服务就算圆满结束,因此把主要精力集中在项目前期交易结构、股权结构和融资方案的设计上,而对项目运营期的重视明显不足,为项目的顺利运营埋下了隐患。解决这些问题的对策,一是规范行业行为,鼓励相关机构成立行业协会进行行业自律,达成约定俗成的行业标准和收费标准,填补政府监管的空白。二是鼓励采用竞争性谈判的方式采购咨询机构。竞争性谈判可以有效避免唯价格论的旧有采购思维,在兼顾低价的同时全面考察采购对象的自身实力和业务水平,避免出现恶意低价的情况。三是严格项目运营期的考核机制设计,让各方的注意力向项目运营期转移,真正实现PPP项目提高公共产品质量的目的。

肖华杰认为,今后一个时期,随着PPP项目在我省深入开展,省内第三方咨询机构市场的发展会呈现以下特点:其一,本地咨询机构逐步崛起。随着PPP工作的持续开展,咨询机构的高性价比性和服务的高时效性将愈发被项目实施机构重视,在这两个方面拥有天然优势的吉林本地优秀咨询机构将获得更多的机会。全国性大型咨询机构如果不能解决本地化服务、派驻人员业务水平和低性价比等问题,在吉林省内将逐步丧失竞争力。其二,会计服务、法律服务将成为行业新热点。财政部92号文件明确规定:PPP项目在运营期内每年都要聘请第三方机构对项目公司进行财务审计,并作为政府付费或缺口补贴的付费依据。这给会计师事务所带来很大的市场空间,一个PPP项目的运营期少则7、8年,多则30年,这使得会计师事务所有了一个长期、稳定服务需求。由于PPP项目的建设期普遍为2-3年,因此可以判断,从2019年开始,会计师事务所的PPP业务将迎来暴发式增长。在未来两年内,我省PPP法律纠纷数量将成倍增长,并在2020年达到峰值。基于以上情况,会计服务和法律服务将成为继项目咨询服务后PPP咨询领域新的热点。其三,咨询服务产业链将逐步形成。随着各地PPP工作规范性、专业性的不断深入,对咨询服务新的需求将不断显现,具体表现为对工程造价、工程监理、建设期审计、招标代理等非热点咨询服务的需求。同时,寻找多个咨询机构势必会增加项目的资金和时间成本。因此,在充分市场化竞争的基础上,提供PPP项目全产业链一站式服务的机构将会产生,这种全产业链咨询机构由会计师事务所以自身为中心,通过收购、兼并、联合、创立等方式完成的机率效大。其四,行业洗牌将持续。在未来的三到五年内,行业洗牌将继续,在此过程中,没有竞争力的小咨询机构将逐步被淘汰,行业人才将逐步向大的、全产业链咨询服务机构流动。数个大型综合类咨询机构将在省内出现,其市场份额也会保持一种动态平衡。