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杨欣雨:浅析民事再审检察建议“一无两低”现象

时间:2020-07-16 12:14:05    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

民事再审检察建议是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下,着眼维护司法公正和权威,依据法律原则和立法精神,在履行民行检察监督权上的发展和创新。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。修改后的民事诉讼法第208条增加了“检察建议”这一监督方式,明确规定:地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议。”第一次以法律条款的形式明确了检察机关此种监督方式,把过去单一的抗诉方式变成抗诉和检察建议并用的方式,也解决了多年来检察机关向法院发出再审检察建议没有法律依据的问题。经过6年的司法实践,民事再审检察建议已经显示了其优越性,同时也暴露了一些问题,存在“一无两低”现象,即发出民事再审检察建议的检察机关如何参与再审庭审无法律依据;民事再审检察建议发出后法院决定再审率低;法院决定再审后判决改变率低。上述问题直接影响了民事行政监督构建多元化监督格局,影响了检察机关的监督权威和监督效果,也影响了司法公正,阻碍了依法治国的进程,应当引起重视。

一、检察机关如何参与再审庭审无法律规定

检察机关依法发出民事再审检察建议后,人民法院启动再审程序的,对于检察机关如何参与再审案件庭审,法律没有明确规定。

(一)法院开庭时是否需要通知检察人员参加。《中华人民共和国民事诉讼法》第213 条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭”;第207 条规定:“人民法院按照审判监督程序再审的案件,发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的,按照第一审程序审理”;第136条规定:“人民法院审理一审案件,应当在开庭3 日前通知当事人和其他诉讼参与人。”依据上述规定,检察机关提起抗诉的案件,法院应当在开庭前3 日通知检察机关派员出席。但对于检察机关建议再审的案件,民事诉讼法及人民检察院民事诉讼办案规则均没有规定法院是否应当通知检察机关派员出庭。虽然民事诉讼法第207 条规定了再审案件的审理程序原来是一审程序仍适用一审程序。但由于在一审程序中检察机关既不是案件当事人也不是诉讼参与人,按照上述规定法院则可以不通知检察机关出席法庭。司法实践中,各地区法院做法均不相同,有的通知检察机关出庭,有的不通知检察机关出庭。对是否必须通知检察机关出席法庭,法官深感困惑。通知检察机关出庭没有法律依据;不通知则再审的程序是依据再审检察建议而启动的,若不通知检察机关既不合情也不合理,同时再审检察建议书是否需要在法庭上宣读,由谁来宣读,均无法律规定。

(二)检察机关是否需要派员出庭。人民检察院民事诉讼办案规则第94 条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,人民检察院应当派员出席法庭。”但对检察机关建议法院再审的案件,民事诉讼法和人民检察院民事诉讼办案规则均没有规定检察人员应当或者可以派员出庭。在司法实践中,法院若通知检察机关,检察机关则派员出庭。法院若不通知,检察机关一般难以得知法院开庭时间,无法准时参与庭审。再审程序是由检察建议启动的,如果检察机关不参与庭审活动,那么检察建议书由何人宣读?检察机关依职权调取的证据由谁出示和参与质证?再审法庭的诉讼活动又如何监督,这些法律也没有明确规定。

(三)检察机关在再审庭审中的地位和作用为何。人民检察院民事诉讼办案规则第96 条规定:检察人员出席再审法庭的任务是:宣读抗诉书;对依职权调查的证据予以出示和说明;发现庭审活动违法的,应当待休庭或者庭审结束后,以人民检察院的名义提出检察建议。上述条款规定了检察人员出席抗诉案件再审法庭的职责。对于检察人员出席再审检察建议庭审的职责,法律并没有规定。法律没有规定检察人员可以出席再审法庭,这就从根本上否定了检察机关在再审庭审中的地位和作用。

针对上述三个问题,建议应当完善立法,明确检察机关的监督地位和作用。制定针对检察机关建议再审案件的相关规定,即法院应当在开庭3 日前通知检察机关派员出庭。检察机关接到通知后应当派员出庭,同时在法庭上履行宣读再审检察建议书,出示依职权调取的证据材料,对再审的庭审活动进行法律监督等职责。

二、法院决定再审率低

据有关数据显示,近几年来,再审检察建议采纳率并未有所提高。主要原因有三:

(一)再审检察建议的效力无法律规定。民事诉讼法对于再审检察建议的法律效力及法院的反馈机制没有明确规定,检察机关发出再审检察建议的跟进监督机制更无从谈起。既然是检察建议,法院可以采纳,也可以不采纳。这导致检察建议成了“软性建议”。有的法院还给检察机关一个不予采纳的裁定,而有的法院连不予采纳的裁定也不下发,无视检察机关的检察建议。检察机关监督的救济方式十分有限,这项业务开展面临的难题和挑战不言而喻。

(二)法院重复审查容易陷入先入为主的思维定势。民事诉讼法规定当事人在接到生效裁判6个月内可以向人民法院申请监督。同时民事诉讼法第209 条还规定了当事人向人民检察院申请再审的条件是“法院驳回再审申请、人民法院逾期未对再审申请做出裁定、再审判决、裁定有明显错误”。根据上述规定,当事人必须先向法院申请监督,然后才可以向检察机关申请监督。这样立法的目的是想节约司法资源,让法院自行纠错。实务中法院对当事人申请再审的申请一般均是予以驳回,当事人对法院的答复不满意,则会到检察机关申请监督。检察机关依法审查,对于确实符合再审条件的同一案件向法院提出再审的检察建议,出于部门保护主义,以及受先入为主观点的左右,法院对检察机关建议再审采纳率普遍不高。

(三)法院审查程序没有规定。当事人申请再审和检察机关建议再审是由法院哪个部门来审查,法律没有明确规定。有些当事人是向中级人民法院申请再审,有些则还是向原审法院申请再审。如果当事人和检察机关都是向同一级法院申请再审或者提出检察建议,那么分别由法院的哪个部门来审查,法律没有规定。司法实践中存在由信访科审查的情形,而再审检察院建议则由立案庭审查;还存在立案庭审查当事人申请再审,而检察建议由审监庭审查;也存在当事人申请再审和检察建议再审的均由立案庭审查,但立案庭的员额法官一般都比较少,极易造成同一个案件由同一名法官进行两次审查,或者同一个合议庭对同一个案件进行审查,这种情况下决定再审的可能性就更小。

针对上述问题,有三点建议:

一是取消当事人到法院申请监督的程序。当事人在收到生效裁判后6个月内直接到检察院申请监督,这样不仅可以有效节约司法资源,还可以避免法院先入为主,有利于发挥检察机关监督作用。二是应明确规定法院对检察机关的检察建议在3个月之内以书面形式进行答复。针对法院无正当理由拒不答复的,应当制定相应的制裁措施。三是明确规定当事人申请监督和检察机关建议再审的案件应由法院不同的部门进行审查。

三、再审后改变率低

法院做出再审决定后,一般都是由审监庭审理,法院审理后,改变率相对较低。这主要有三个方面原因:

(一)法院审理中法官自由心证因素。主审法官对法律适用和证据标准认识不统一。同一个证据,法官站在不同的角度对证据的认识就不同。例如一起人身损害赔偿案件。起诉后4名原告和被告达成调解协议,由被告赔偿原告20 万元。被告把赔偿金支付给原告后,其中的1名原告又以协议只有1名原告签字不能代表其他人的意思为由要求法院判决被告赔偿其17 万元。被告认为签字的原告能够代表其他原告。法院最终判决由被告承担17 万损失。检察机关经过调查,证实了签字的原告确实能代表其他原告,但法院还是支持原告的诉求,对检察机关的证据不予采信。

(二)存在部门保护主义。法院决定再审后,一般由审监庭审理。由于本院荣誉、碍于面子、不愿意得罪人的思想等因素作祟,审监庭往往不会主动纠正本院作出的判决。再审案件虽然需要由法院审委会决定,但审委会很难对本单位做的判决进行纠正,尤其是原审判决已上过审委会的,再审时改变判决几乎不可能。

(三)再审检察建议质量有待提高。受考评机制的驱动,一些检察院为在考评中领先,与法院提前沟通,将一些质量不高的生效判决案件向法院发出再审检察建议,这也是导致再审改判率低的一个原因。基于上述情形,法院应把公正执法、为民执法作为审判工作的立足点,克服部门保护主义,树立公平正义的执法观;检察机关和法院要加强沟通,对法律适用和证据标准进行研究,力求达成共识;检察机关提升办案质量和办案能力,克服考评功利主义影响,使每一份检察建议都有质量,有分量。

(杨欣雨:吉林市丰满区人民检察院第二检察部检查辅助人员) 

本文刊登于《法治吉林建设研究》2020年第3期司法实务栏目。