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卢佳欢:我国审判辅助事务购买社会服务研究

时间:2019-09-27 10:31:19    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

审判辅助事务购买社会服务是现阶段法院解决“案多人少”的新思路,全国各地法院都在积极探索尝试。2015年最高人民法院下发《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》提出,“拓宽审判辅助人员的来源渠道,减少法官事务性工作负担。完善人民法院购买社会服务的工作机制,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”购买社会服务是指“政府将原来直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量,来支付服务费。”该纲要为法院购买社会服务提供了执行依据,据此,法院可以效仿政府购买社会公共服务的方式,将大量审判辅助事务通过社会化方式消化。目前,法院审判辅助事务购买社会服务尚处于探索初期,对于哪些可以购买、如何购买等问题都亟需在借鉴其他领域丰富经验的基础上,提出一套可供参考执行的购买方案,为社会服务购买在法院系统的推广提供帮助。

一、审判辅助事务购买社会化服务的现实需求

(一)案多人少的困境。从2015年5月1日实施立案登记制以来,全国法院的收案数量呈现爆发式增长。以J市C区法院为例,2016年至2017年平均收案6000余件,同比增加500余件。案件数量的激增衍变出大量审判辅助事务,比如诉讼费交纳、送达、保全、卷宗装订、电子扫描等,这些审判辅助性事务占据了法官大量的工作时间。在法院编制固定不变,难以大幅扩编的情况下,单靠鼓励法院人员加班消化案件,仅是权宜之计,难以解决根本问题。根据《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》的要求,建立法官员额制,推进法官职业建设的专业化是我国法治社会的必然要求。如果法官被大量审判辅助事务纠缠于身,无法专心审判核心业务,必然有害于我国法官专业水平的提升。在案多人少、高标准严要求的困境下,除了加班、扩编等方法外,购买社会服务是一个新的解决途径。将法院繁杂的工作分为核心工作和辅助事务工作,通过购买的方式将辅助事务性工作交给社会专业机构集中办理。

(二)审判辅助人员晋升困境。目前,法院本身固有的审判辅助人员分为两类:事业编、行政编。事业编在行政单位中缺少晋升途径,待遇存在差异,所以大部分事业编制人员积极性不高,缺乏工作主动性,稳定性差。行政编制的审判辅助人员均为法官助理,法官助理主要职责就是承担大部分审判辅助事务,职业目标均为法官。根据最高人民法院现行的管理规定,通过司法考试的法官助理需任助理满5年,才能参加基层法院的员额选任。在基层任员额法官满5年,才能参加上级法院的遴选。这导致现在很多中院以上级别法院的法官助理职业晋升受阻,很多助理选择尽快调到基层院或辞职。在此规定下,大部分参加公务员考试的人员会选择直接报考基层法院,中院以上级别的法院将面临法官助理流失的困境。购买社会服务将有效解决因晋升困难导致辅助人员流失的问题。

(三)审判辅助事务购买社会服务的优势。这种方式具有四点优势,一是可以解决法院“案多人少”的困境,改变法院超负荷工作的现状,减轻法官压力。二是可以减少法院运作成本。三是增加社会就业空间。市场机制具有快速调节特点,当法院系统需要相应社会机构办理审判辅助事务时,便会催生相应的市场供给方,不仅增加了就业机会和选择,还能大幅提升整个市场的法治建设水平和人员的法律素养。四是缓解机构臃肿的现状。法院系统通过放权,将可以市场化的工作交给市场解决,不再大幅新增编制,符合机构改革的设计初衷,减轻国家负担。

二、审判辅助事务购买社会服务的特征分析

本文所说的审判辅助事务主要指与案件实体审判相关,以服务审判工作为宗旨的各类司法辅助性工作,具体包括立案审查、分案排期、诉讼材料发送、诉前调解、财产和证据保全、办理委托鉴定评估和审计、调查取证、庭审笔录制作、文书校对、文书印发、文书上网、上诉移送、案卷归档、电子扫描等一系列辅助事务。法院通过购买社会服务,替代自身行为,其产生的司法效果对第三方群众具有强制力。因此,审判辅助事务购买社会服务具有以下特征:

(一)专业性强,监管要求高。从事审判辅助事务需要具备相应的法律基础。以C区法院为例,招聘法官助理以法律专业优先,任职后进行岗位培训,按照法院内部标准统一管理,除了严格按照法律要求保护当事人的诉讼权利外,还要严格保守审判机密。

(二)服务标准难以量化,无法明确评价标准。审判辅助事务种类繁多,有些可以制定具体的服务标准,并根据量化结果进行评价,但有些无法根据服务结果进行评价。法院购买的是调解服务,并非调解结果,如果调解不成功进入诉讼,如何评价调解过程,就成为法院评价所购买的社会化服务的难点。

三、审判辅助事务购买社会服务的范畴

法院作为代表国家实行审判权的机构,其行为后果对当事人的权利会产生深刻影响,并非所有的审判辅助事务都属于可以购买的范畴。法院可以借鉴企业外包服务范畴划定的经验,将法院业务分为核心业务、支撑业务、一般业务。

(一)核心业务。行使裁判权的相关业务,比如案件审理、裁判文书制作、执行(财产与人身强制执行)等业务。这类业务具有专业性强、要求严、结果影响大等特性,不具有购买社会服务的可行性,属于禁止购买的范畴。 

(二)支撑业务。主要指与审判核心业务关联紧密,但又不涉及最终裁判结果的业务,比如立案、送达、调解、保全、调取证据等业务。该类业务大多属于程序法规定的业务,属于可以选择购买的范畴。

(三)一般业务。主要指与法院职能无关,专业技术性较强的事项,比如诉讼费交纳、电子卷宗扫描、卷宗装订、庭审记录、文书印发、网络系统应用等。该类业务属于应该购买的范畴。

四、购买审判辅助事务社会服务的方法

确定购买范畴后,通过何种途径、以何种类型购买社会化服务是解决问题的关键。购买途径、购买类型的错误选择容易导致高成本、低质量、滋生腐败、影响审判形象等问题发生。所以,我们有必要在研究不同途径、不同方式的基础上,再确定如何选择,制定购买方案。目前,法院系统购买社会化服务处于发展初期,购买途径和购买方式比较单一。我们需要在总结其他领域购买社会服务经验的基础上,尝试制定一套法院购买社会服务的方法。

(一)购买社会化服务的途径。1.独立关系竞争购买。法院与服务承接者相互独立,通过招标等市场竞争机制选定服务承接者。这种方式在服务承接者众多的情况下选用,可以保证服务质量,减少成本,实现利益最大化。该种途径的特点是双方权利义务明确,具有量化标准,易于评价,服务承接者能结合自身优势提供服务。但这种途径只适用于一般性审判辅助业务,比如:电子卷宗扫描、庭审记录、卷宗装订、文书印发等业务。这类业务具有可量化标准,评价标准清晰,监管成本低,服务承接者能根据固定标准进行竞标。

2.独立关系非竞争购买。法院与服务承接者相互独立,不引入竞争购买机制,由法院直接向其购买服务。此种途径下,服务承接者基本为成熟的服务机构,能独立承担法律责任,具有良好的信誉和管理基础。法院与承接者相互协商,相互选择,确定最终购买结果。多数审判辅助事务中的支撑性业务要求服务承接者具备法律基础,其工作内容难以量化,评价标准无法固定、保密要求也相对较高。此种业务购买社会服务无法通过竞标的方式选择承接者,只能通过非竞争购买,相互协商确定购买要求和标准。比如,调取证据、保全、调解等。

3.资助购买。现在市场中针对法院提供社会化服务的机构相对较少,也缺乏专业性。在前两种途径缺乏提供者的前提下,法院可以作为设立方联合其他相关机构,建立专门的辅助服务机构,如第三方调解机构。很多欠发达地区第三方调解平台,都是由法院牵头,资助经费,联合法律援助、社区、律师等相关专业人员组建而成。法院依据自身需求设立的服务机构,服务契合度高、适应性强。

(二)购买社会服务的类型。法院的审判辅助事务在需求类型上可以划分为单纯劳务需求和工作事务需求。单纯劳务需求是指部分审判辅助事务缺少人力资源,专业性不强,仅需要单纯补充劳动力。工作事务需求是指部分审判辅助事务具有一定复杂性,与审判核心业务具有关联性,但又可以相互剥离,法院需要花费大量司法成本予以处理的事务。根据两种需求类型的划分,购买社会服务的类型可以分为:

1.劳务购买。指单纯从服务承接者处购买劳务,即以“人”为核心购买要素。服务承接者可以是个人、法人或非法人组织等。在劳务购买类型中,承接者只提供单纯劳务,法院对其要求相对单一固定。所以,这种购买类型适合选用独立竞争性途径选拔服务承接者,双方通过合同明确权利义务。这种购买类型的优势是一方面能够做到工作量与人员的科学配置,避免了人员闲置浪费现象。另一方面,不占用编制,严格控制财政供养人员总量,节约了人事管理的成本。

在劳务购买中存在一个选择问题,法院是选择向服务机构等单位购买劳务,还是直接面向社会招用人员。结合现实经验的基础上,笔者建议,应通过服务机构集中购买劳务。目前,很多法院都采用自主招聘的方式雇佣速录员、法官助理等。这种方式容易滋生腐败,也不利于管理。很多人员都是通过关系进入法院,有些能力不符合岗位要求的,管理部门碍于情面也无法解聘,导致浪费司法成本,人员臃肿。如果通过招标方式选择服务派遣机构,集中购买劳务,在一定程度上可以阻断腐败现象的产生。并且,由于有派遣机构和法院的双重监管,可以使成本投入实现利益最大化。

2.项目购买。指法院将某一部分事务整体外包给服务承接者,由服务承接者利用自身资源和优势予以解决,市场准入门槛较高。这部分审判辅助事务一般是专业性要求高、难以量化衡量,灵活性大的事务,比如调解、保全等事务。此类购买中,服务承接者一般为社会信誉良好或是业务素质高的机构。

劳务购买产生于传统用工模式,对司法信息保障、岗位职责分配问责均有较高保障,社会公众对服务承接者的识别认可度也相对较高。但在此类型中,法院的管理成本也较高。项目购买是市场化的成果,在市场经济相对发达地区,服务承接领域发展成熟,采用此购买类型比劳务型购买更能节省法院司法成本,长期化效益高。反之,市场发展不成熟,缺少市场运作经验的法院购买劳务则更为妥当。

(三)如何确定审判辅助事务购买社会服务的方案。法院在实践操作中如何确定购买方案,是推广审判辅助事务社会化发展的关键。笔者根据以上分析总结出4D+1R法,即4步区分(Distinguish)加1步参考(Reference),用以确定购买方案。本文以诉前调解事务为例,演示购买方案的制定过程。

首先,1D-区分调解事务是审判事务中的核心业务、支撑性业务还是一般性业务,是否属于可以购买的范畴。调解事务不涉及裁判权的运用,但与当事人自身法律权利关系密切。其没有固定量化标准,不具有重复操作性,故属于支撑性业务,属于可以购买的范畴。

第二,2D-区分在调解事务中法院需求的是劳动力还是整个调解过程的承接。根据司法实践可知,法院的需求是整体独立承接调解事务而不是单纯的劳动力,以此减轻“案多人少”的压力,促进社会形成多元化矛盾化解格局。

第三,3D-区分调解事务的购买类型是劳务购买还是项目购买。通过上一步的区分结果可知,调解事务购买类型应为项目购买。

然后,1R-参考市场服务领域发展程度是否成熟、充分。目前,市场中独立的第三方调解机构非常少,缺少服务承接资源。

最后,4D-区分调解事务购买途径为独立竞争购买、独立非竞争购买还是资助购买。结合1R的参考结果,调解事务目前没有资源充足的服务承接者可供选择。所以,为了满足需求只能通过购买途径中的第三种,即资助购买。比如,联合交通管理部门、律师事务所及医护人员成立调解小组,利用各个不同行业的专业技术帮助当事人分析纠纷,化解纠纷。

综上,在4D+1R方法分析基础上确定调解事务的购买方案为法院需要通过资助购买的途径成立第三方服务承接机构,将调解事务整体外包。该方案是比较符合市场现状、法院需求和成本要求的,最大限度保障了调解事务合法有序运行,以此减轻法院办案压力。

五、审判辅助事务购买社会服务风险防控建议

根据《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》及《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》规定的方向,可以预测出审判辅助事务购买社会服务必将成为今后法院发展的趋势。现今,我们不仅要积极探索尝试购买审判辅助事务社会服务,更要持有购买风险的防控意识,让好制度产生好效果。

(一)制定完善的法律保障体系。《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》是我国政府购买公共服务的依据和保障。在法院购买社会服务方面可以借鉴参考以上法律法规的规定,但是法院购买具有特殊性。为了强化审判辅助事务购买社会服务中可能出现风险的防控,需要针对法院购买制定出具有操作性的法律规定,做好顶层设计,使法院购买社会服务避免粗放式管理。

(二)提升服务承接者的服务能力。服务承接者是审判辅助事务社会购买中的重要主体,其服务能力的提升能够有效防范购买中出现的质量和技术风险。法院及政府相关部门应以包容性发展理念促进服务承接者增强自身专业水平和专业素养。所谓包容性发展理念,意味着政府等机构购买服务要回归社会本位,发展的目的不仅仅是追求购买资金总量、服务绩效等指标的增长,而是培育一批专业、高效、健康、可持续的服务型承接者,形成多方人员的有机互动,真正起到激发社会活力的作用。

(三)推进购买信息公开机制的建立。推进法院对购买服务的需求、流程、管理要求、确定依据、财务支出等信息公开机制的建立,邀请多方参与监督,进行绩效评价。对在绩效评价中存在弄虚作假、扰乱正常竞争秩序的服务承接者,一经发现应列入黑名单,禁止继续提供服务。(此文获全国法院系统第三十届学术讨论会征文三等奖)

(卢佳欢:吉林市中级人民法院法官)

本文刊登于《法治吉林建设研究》2019年第4期司法实务栏目。