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李颖:未成年人公益诉讼监督范围研究

时间:2019-09-27 10:31:09    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

未成年人检察工作不仅包括刑事检察业务,还包括民事、行政、刑事执行检察业务与公益诉讼检察等业务。加强未成年人公益诉讼范围研究,是通过公益诉讼保护未成年人合法权益的需要。

一、未成年人公益诉讼范围研究的必要性

(一)是以未成年人利益最大要求为核心的需要。通过办理公益诉讼案件来切实维护未成年人合法权益,就要深入研究和解决未成年人公益诉讼检察的受案范围、履职方式和工作规范。目前,在未成年人监护、食品药品安全领域、产品质量安全领域、校车安全领域、文化出版领域、教育监管等领域,危害未成年人合法权益的事件屡见不鲜。

(二)是促进行政机关依法行政,解决行政违法行为监督缺失的需要。因行政监管部门乱作为、不作为导致侵害未成年人的突出问题已大量出现,如假疫苗、毒奶粉、毒玩具、毒跑道等事件,不完备的行政违法行为监督体系,存在监督盲区。

(三)是完善未成年人检察制度的需要。未检机构成立后,还存在不规范等问题,围绕少年司法规律和未成年人特殊保护需要,研究梳理未成年人公益诉讼案件范围,细化未成年人公益诉讼办案程序,是当前最重要的任务。  

二、研究未成年人公益诉讼范围应坚持的原则

(一)“儿童利益最大”原则。不但有利于未成年人健康茁壮成长,还有利于解决未成年人问题背后的深层次社会问题,督促行政机关依法行政,严惩侵害未成年人合法权益的违法行为人。

(二)依法监督原则。一是立足法律监督职能。二是依法规范监督。三是促进依法行政。

(三)效益原则和比例原则。要把未成年人公益诉讼置于党和国家大局以及经济社会发展全局中谋划和推进,应遵循必要性原则和最少侵害原则,对行政机关采取的措施必须合比例或者相称。

(四)监督与支持并重原则。对严重损害未成年人合法权益的违法行政行为和行政不作为进行监督;对政府的合法行为予以支持。

三、未成年人公益诉讼范围

未成年人公益诉讼范围包括民事公益诉讼。行政公益诉讼两大方面:

(一)民事公益诉讼。两类:

1.在食品药品安全领域侵害未成年人合法权益相关组织和个人可以依法提起民事公益诉讼的情形:(1)在学校周边未依法取得许可从事食品生产、食品销售、餐饮服务的侵害未成年人合法权益的;(2)无《药品生产许可证》、无《药品经营许可证》,开办药品批发企业和零售企业经营药品侵害未成年人合法权益的;(3)在学校周边违法生产经营或者生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂侵害未成人合法权益的;(4)生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿的主辅食品的;(5)在学校周边生产经营致病性微生物,农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其它危害未成年人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂的;(6)在学校周边用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂,或者经营上述食品、食品添加剂侵害未成年合法权益的;(7)在学校周边生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂侵害未成年人合法权益的;(8)在学校周边生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂侵害未成年人合法权益的;(9)食品生产经营企业未按规定建立食品安全管理制度,或者未按规定配备或者培训、考核食品安全管理人员侵害未成年人合法权益的;(10)学校餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器,使用前未经洗净、消毒或者清洗消毒不合格,或者餐饮服务设施、设备未按规定定期维护、清洗、校验侵害未成年人合法权益的;(11)学校、托幼机构未按规定履行食品安全管理责任的;(12)网络食品交易第三方平台提供者、入网食品生产经营者违法生产销售经营侵害未成年人合法权益的;(13)疫苗生产违反疫苗管理规定侵害未成年人合法权益的;(14)其它在食品药品安全领域侵害未成年人合法权益的。

2.产品质量领域侵害未成年人合法权益的。包括如下情形:(1)生产、销售未成年人文具不符合国家标准或行业标准,或者没有在显著位置表明注意事项的,致使未成年人合法权益受到侵害的;(2)生产、销售未成年人游乐设施不符合国家标准或行业标准,或者没有在显著位置表明注意事项的,致使未成年人合法权益受到侵害的;(3)其它侵害未成年人合法权益的。

(二)行政公益诉讼。五个方面:

1.在食品药品安全负有监督管理职责的行政机关在食品、药品研制、生产、流通、使用等进行监督管理的过程中违法行使职权或不作为,致使未成年人合法权益受到侵害的,检察机关可以提起行政公益诉讼。主要包括如下情形:(1)在学校周边未依法取得许可从事食品生产、食品销售、餐饮服务的侵害未成年人合法权益的;(2)无《药品生产许可证》、无《药品经营许可证》,开办药品批发企业和零售企业经营药品侵害未成年人合法权益的;(3)在学校周边违法生产经营或者生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂侵害未成年人合法权益的;(4)在学校周边用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其它可能危害人体健康的物质,或者用回收食品作为原料生产食品,或者经营上述食品侵害未成年人合法权益的;(5)生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿主辅食品的;(6)在学校周边生产经营致病性微生物,农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其它危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂侵害未成年人合法权益的;(7)在学校周边用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂,或者经营上述食品、食品添加剂侵害未成年人合法权益的;(8)在学校周边生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品侵害未成年人合法权益的;(9)在学校周边生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂侵害未成年人合法权益的;(10)在学校周边生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂侵害未成年人合法权益的;(11)利用新的食品原料生产食品,或者生产食品添加剂新品种,未通过安全性评估致使成年人合法权益受损害的;(12)食品生产经营者在食品药品监督管理部门责令其召回或者停止经营后,仍拒不召回或者停止经营,食药领域监管部门未采取有效措施致使未成年人合法权益受到侵害的;(13)餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器,使用前未经洗净、消毒或者清洗消毒不合格,或者餐饮服务设施、设备未按规定定期维护、清洗、校验侵害未成年人合法权益的;(14)在学校周边食品生产经营者未取得健康证明或者患有国务院卫生行政部门规定的有碍食品安全疾病的人员从事接触直接入口食品的工作侵害未成年人合法权益的;(15)在学校周边食品经营者未按规定要求销售食品侵害未成年人合法权益的;(16)学校、托幼机构等集中用餐单位未按规定履行食品安全管理责任,食药领域监管部门未依法履行职责致使未成年人合法权益受到损害的;(17)网络食品交易第三方平台提供者、入网食品生产经营者违法生产销售经营侵害未成年人合法权益的;(18)疫苗生产违反疫苗管理规定侵害未成年人合法权益的;(19)违反放射性药品管理规定侵害未成年人合法权益的;(20)血液制品生产经营企业违反质量管理规定侵害未成年人合法权益的;(21)药品生产、经营企业违反召回管理规定侵害未成年人合法权益的;(22)对不符合食品安全标准或者存在安全隐患的食品、食品添加剂、食品相关产品未查封扣押等行政强制措施侵害未成年人合法权益的;(23)未对可能危害人体健康的药品及其材料采取查封、扣押侵害未成年人合法权益的;(24)在食品生产、销售、餐饮服务环节和药品生产销售等环节未依法履行行政检查监督职责,未依法履行重复检查监督职责致使未成年人合法权益受到侵害的;(25)包庇食药领域违法行为,隐瞒、谎报、缓报药品安全事故,致使未成年人合法权益受到侵害的;(26)食药监管机关对构成犯罪的违法行为应当移送而未移送的,未在法定期限内移送侵害未成年人合法权益的;(27)其它在食品药品安全领域侵害未成年人合法权益的。

2.国有财产保护领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为,致使未成年人的合法权益受到侵害的。包括:(1)未履行对义务教育经费保障职责的;(2)未均衡安排义务教育经费的;(3)侵占、挪用义务教育经费的;(4)向学校非法收取或者摊派费用的。

3.公安机关、出版行政部门、文化监管部门、生态环境保护部门、交通运输管理部门不依法履职或者不作为,致使未成年人合法权益受到侵害的,检察机关可以依法进行监督。包括:(1)父母或其他监护人不依法履行监管职责,或者侵害未成年人合法权益,违法治安管理行为的;(2)制作或者向未成年人出售、出租或者以其它方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖等图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息的;(3)在中小学校园周边设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所的,未予以关闭或依法给予行政处罚的;(4)营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所允许未成年人进入,或者没有在显著位置设置未成年人禁入标志的,未依法进行行政处理的;(5)向未成年人出售烟酒,或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的;(6)侵犯未成年人隐私,构成违反治安管理行为的;(7)胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动的;(8)在校园周边违法设立相关场所或者设施、违禁排放、制造影响正常教学秩序噪声的;(9)在中小学校园周边200米内或者主要对未成年人开放的场馆内,设置不适宜未成年人活动的场所的;(10)纵容、包庇、教唆未成年人违法犯罪,拐卖、残害未成年人的;(11)向未成年人提供或者出售相关器械和物品的;(12)使用拼装或者达到报废标准的机动车接送学生的,或者使用未取得校车驾驶资格的人员驾驶校车的,伪造、变造或者使用伪造、变造的校车标牌的,未依法处理的;(13)取得道路运输经营许可的企业或者个体经营者使用未取得校车标牌的车辆提供校车服务,或者使用未取得校车驾驶资格的人员驾驶校车的,交通运输管理部门未依法处理的;(14)校车驾驶人驾驶校车运载学生,不按照规定放置校车标牌、开启校车标志灯,或者不按照经审核确定的线路行驶;校车上下学生,不按照规定在校车停靠站点停靠;校车未运载学生上道路行驶,使用校车标牌、校车标志灯和停车指示标志;驾驶校车上道路行驶前,未对校车车况是否符合安全技术要求进行检查,或者驾驶存在安全隐患的校车上道路行驶;在校车载有学生时给车辆加油,或者在校车发动机引擎熄灭前离开驾驶座位公安机关未依法处理的;(15)校车载人超过核定人数的;(16)未指派照管人员随校车全程照管乘车学生,未依法处理的;(17)其它侵害未成年合法权益的。

4.教育行政部门不依法履职或者不作为,致使未成年人合法权益受到侵害的,检察机关可以依法进行监督,包括如下情形:(1)学校、幼儿园、托儿所侵害未成年人合法权益,未依法进行行政处理的;(2)学校、幼儿园、托儿所教职员工对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格行为的,未依法进行行政处理的;(3)学校、幼儿园、托儿所未建立安全制度,未采取措施保障未成年人安全的;(4)学校、幼儿园、托儿所在危及未成年人人身安全、健康的校舍和其他设施、场所中进行教育教学活动的;(5)学校对未成年学生在校内或者本校组织的校外活动中发生人身伤害事故的,未及时救护、妥善处理、及时向有关主管部门报告的;(6)未按照国家有关规定制定、调整学校的设置规划的;(7)学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的;(8)未定期对学校校舍安全进行检查,并及时维修、改造的;(9)将学校分为重点学校和非重点学校的;改变或者变相改变公办学校性质的;(10)学校或者教师在义务教育工作中违反教育法、教师法规定的;(11)学校违反国家规定收取费用的, 学校以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益的, 国家机关工作人员和教科书审查人员参与或者变相参与教科书编写的;(12)拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读的;分设重点班和非重点班的;违反规定开除学生的;选用未经审定的教科书的;(13)适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未送适龄儿童、少年入学接受义务教育的;(14)胁迫或者诱骗应当接受义务教育的适龄儿童、少年失学、辍学的;非法招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年的;出版未经依法审定的教科书的;(15)对不符合条件而取得校车许可的;(16)未指派照顾人员随校车全程照顾乘车学生,随车照管人员未履行法定职责导致学生发生伤亡事故的;(17)其他侵害未成年人合法权益的。

5.市场监督管理部门、劳动主管部门、民政部门、消防部门不依法履职或者不作为,致使未成年人合法权益受到侵害的,检察机关可以依法进行监督,主要包括以下情形:(1)生产、销售用于未成年人的食品、药品、玩具、用具和游乐设施不符合国家标准或者行业标准,或者没有在显著位置标明注意事项的;(2)招用未满十六周岁的未成年人,或者招用已满十六周岁的未成年人从事过重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的劳动或者危险作业的;(3)未成年人救助机构、儿童福利机构及其工作人员不依法履行对未成年人的救助保护职责,或者虐待、歧视未成年人,或者在办理收留抚养工作中牟取利益的;(4)生产、销售不符合校车安全国家标准的校车的,未依法进行行政处理的;(5)学校的教学楼、图书馆、食堂、福利院、托儿所,幼儿园未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求,擅自投入使用的;(6)学校消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准,或者未保持完好有效的;损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的;占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的;埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距的;占用、堵塞、封闭消防车通道,妨碍消防车通行的;在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的;对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的;(7)生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所未与学校保持安全距离的;(8)学校使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的;(9)学校发生火灾,现场人员不履行组织、引导在场人员疏散义务的;(10)其他侵害未成年人合法权益的。

以上监督范围主要的法律依据包括未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、义务教育法、《吉林省实施未成年人保护法办法》、消防法、食品安全法、药品管理法、校车管理条例等。各地可结合检察工作实际,针对在履职过程中发现的人民群众关注的重点问题进行监督,相关程序按照公益诉讼相关法律法规、司法解释及其办案指南的规定。

(李颖:吉林省人民检察院第九检察部检察员,一级检察官)

本文刊登于《法治吉林建设研究》2019年第4期司法实务栏目。