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刘志勇:发挥税务系统公职律师职能作用 推进税收法治化建设

时间:2019-07-30 11:25:59    来源: 《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

党的十八大和十九大都提出要构建法治环境,促进实体经济发展,尤其是民营经济的发展和壮大。税务系统作为国家重要的经济执法部门,其庞大的税收网络注定其要走在电子商务的前列,尤其是在当前,国家税务总局在全国税务系统全面推广应用“金税三期”的大数据背景下,如何正确发挥税务系统公职律师的职能作用,立足于从内而外的构建税务法治环境,打造营商法治氛围,已是摆在税务系统公职律师面前不容回避且又刻不容缓的课题。

一、置身电子商务背景,适应大数据时代变迁

全国税务系统从“金税一期”、“金税二期”,直至2016年5月份上线的“金税三期”,几乎已经覆盖了国地税所有业务方面,纳税人的每一笔业务都要通过微机键盘的敲入而成为全国税务系统大数据的一部分。“金税三期”带给纳税人的体验是多方面的:一是纳税服务更加便捷,打造了基于网络互联的信息化平台,实现了更容易、更节省、更人性化的纳税服务。二是税收管理更加规范统一,“金税三期”在全国范围统一税收业务事项的操作标准、处理流程、办理时限以及表证单书。同时,由于涵盖了国地税所有税种、所有业务和各级税务机关,为实现十三届全国人大上提出的国地税机构改革,提供了可靠的信息基础。三是实现了“数据在跑而人不跑”的改变。伴随着信息化、网络化的进一步升级,纳税人办税也逐步由只跑一次、只进一门,逐步实现了“面对面”到“键对键”的转变,真正地实现了数据在跑网路,而人不用再跑的愿景。可以看出,在“金税三期”这一平台上,更多的是税务干部在各个节点的审核。这一全国税务系统的大数据平台对各级税务系统的各项工作提出了新的要求,当然也包括公职律师如何置身在这一大数据平台的时代背景之下,适应税务系统大数据的时代变迁。

以吉林省的一个市级地税系统的数据为例,税收管理员的工作职责已由管户转向管事,而随之相配套的则是通过后台大数据的分析,提供高风险纳税人的各类数据参数,由税收管理员进行评估,从而提出进一步的税务处理。该局通过后台的大数据比对分析,同时综合接纳上级转发的高风险纳税人,在2015年推送21034户, 2016年推送17876户,2017年推送11286户。为便于该市地税部门所属的各县(市)、区局更好地结合实际情况开展好高风险纳税人的应对工作,市局要求对这些高风险纳税人进行系统评估,并按照高风险纳税人的类型、应对方式、稽查查补税额、风险评估税额、实际入库税额、国地税是否移交案件线索或证据资料等填报反馈表。这些高风险纳税人的各类参数都是通过大数据平台进行下发风险任务,通过对这些高风险纳税人的评估,在2015年入库税款19 306万元,2016年入库税款58 429万元,2017年入库税款28 585万元,收到了实实在在的效果。同时,通过对高风险纳税人的评估过程和结果进行分析,进一步总结了工作经验,积累和完善了高风险纳税人确定标准,反馈给“金税三期”系统,实现对“金税三期”系统的进一步充实和完善。

由此可以看出,“金税三期”的上线,不仅是税务系统运用新信息技术对税收征管实现全流程管控和全国税收数据大集中,更是为应对大数据挑战,深度运用涉税大数据,适应电子商务的发展奠定了坚实基础,税务部门对纳税人的管理也更加依赖于“金税三期”系统这一大数据平台。

二、紧跟信息时代步伐,注重履职方式的转变

“金税三期”系统简捷高效,优化重组业务,明确受理即办事项,精简处理环节,实现了税务事项的多业务处理模式。以流程管理为导向,实现“工作找人”。将执法结果监督转变为过程控制,规范统一执法。在这一新的大数据时代的背景下,税务系统公职律师必须紧跟信息时代的步伐,注重履职方式的转变。

了解和掌握平台,变平台为我所用。“金税三期”系统数据平台本身就提供了丰富的内容,在实现与政府其他部门的数据互通联网后,纳税人的自然状况、关联关系等就更加明确可靠,线索信息也更加鲜明。这些对税收管理员很重要,对税务系统公职律师也很重要,必须熟悉和掌握,“金税三期”这一大数据平台提供的丰富内容,为公职律师履职提供了可靠的数据来源和事实证据基础。作为税务系统的公职律师,必须首先是一名合格的税收管理员和稽查员,能够依托大数据平台,以自己的火眼金睛,找出问题的症结所在。

通过平台扫描,了解税务干部执法弱点。“金税三期”数据平台是一把“双刃剑”,一方面可以发现高风险纳税人,通过对高风险纳税人进行评估,发现纳税人本身的违法行为,如采取不正当的手段逃避缴纳税款,违规使用发票,甚至为了谋利倒卖发票等。一方面也能通过对高风险纳税人评估过程,发现税务干部在日常执法中存在哪些问题及违法行为,如徇私舞弊不征税款;与纳税人内外勾结,倒卖增值税专用发票;接受纳税人贿赂,徇私舞弊发售发票等。通过数据分析,从法律角度能找出症结所在。通过对高风险纳税人违法事实的分析,以及税务干部在执法过程中存在的风险点,梳理出容易犯错的各关键节点,为进一步制定税务干部的执法行为规则,提供可靠的依据,也使其针对性更强,能够起到亡羊补牢的作用,这既是对工作的细致认真,也是对税务干部的爱护。

三、正确认识电子商务的意义,明确税务公职律师的新职责

    税务系统公职律师要以“金税三期”大数据平台为依托,在强化过程监督上下功夫,清理税收征管工作中与“金税三期”相矛盾的问题,以适应新时期电子商务的发展特点,确保税收工作的全过程、全领域合法合规和高效便利。

一是要树立法治和风险理念。习近平总书记在多种场合、多种方式强调了全党上下要依法治国,各级政府部门要以法律思维开展工作,做到“法无授权不可为,法定职责必须为”。但在实践中,由于纳税人经营方式的日益多元化、经营范围跨区域化和财务核算的复杂化、电子化、网络化,这些已成税务管理的新常态。但在税收征管一线,个别税务干部法律思维淡漠,无视“金税三期”系统要求,违规操作,以至于在系统内存了一些风险数据。这就要求税务公职律师从法律的角度,告诫税务干部必须树立法治和风险管理的新常态思维,以依法征管为前提,以风险管理为导向,借助“金税三期”系统平台,以“互联网+税务”为基础,按照信息化为支撑的现代税收管理体系,摒弃固有的、粗放的、传统的征管模式,以适应新的大数据背景下电子商务的新发展。

    二是健全执法架构,完善风险管理。为使“金税三期”系统发挥出应有的功效,作为税务公职律师要从健全执法架构,完善守法路径入手。协助各级税务部门根据属地管理需要,清理制定和完善配套制度,建立符合本地纳税人管理需要的风险管理配套制度体系和量化的风险预警指标,建立健全风险管理的事务推送、预警、考核等指标体系。

三是做好税法宣传,完善守法路径。作为税务系统的公职律师,其中很重要的一项职责就是做好法律的宣传工作。要从提高税务干部的能力入手,加大力度开展培训,从当前经济形势出发,明确在今天大数据背景下,企业组织结构的复杂性、关联交易、虚拟交易、转让定价、电子商务等新兴业务模式。在广大税务干部中,开展经济学理论、涉税数据、信息化建设等领域的知识储备和能力储备,做到厚积薄发。税务公职律师更要着眼当前,从实战出发,如依据税收征管法及其实施细则、行政处罚法、行政强制法等,以“金税三期”系统平台中征税流程的各个节点为重点,制定税务干部执法工作指引,明确税务简易处罚、一般处罚、不予处罚等概念和标准,梳理完善税务简易行政处罚、一般行政处罚和不予行政处罚流程图,规范税务行政处罚路径。制作税务行政处罚案卷标准版,做到执法标准统一规范。同时,还要进一步明确税务行政处罚听证要求,未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料、扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款等常见税收违法行为证据材料说明,违反税收管理类税收违法行为法律依据对照表、“金税三期”系统中税收违法行为类型明细表、税务行政处罚裁量基准等,做到执法“一把尺子”量到底。

四、明确税务公职律师定位,推进税收司法发展

随着公职律师在全国税务系统的逐步建立和普及,应进一步明确税务系统公职律师的定位,增强税务系统公职律师的荣誉感,在依法治税进程中,大力发挥税务系统公职律师的作用,推进税收司法发展。

(一)公职律师工作定位。作为税务公职律师,一方面承担着国家公务员的职责,一方面还要履行律师的职责,二者的前提是姓“公”,有责任在税务法治化进程中发挥作用。如吉林省吉林市地方税务局的5名公职律师,在提供法律咨询服务方面,对于股权转让、房屋租赁、政策性搬迁、企业改制重组等8类纳税人关注的热点问题,及基层单位执法遇到的难点问题进行归纳整理,以“以案说法”的形式解读。在规范执法方面,对全地区14个税务行政处罚案卷提出法律意见,参与全市地税系统税收执法督察工作并发布问题通报。在法律服务方面,参与制定了《吉林市地方税务局税收工作制度汇编》、《税收执法案例选编》,梳理政府收储土地、拆迁、出让税收政策,对地质勘探企业以探矿权投资入股相关法律问题进行剖析,为执法提供参考。在法治宣传服务方面,组成吉林市地税局公职律师法律巡讲团,在基层局开展法律巡讲、授课工作,共参与起草8个制度文件,充分发挥了公职律师的把关作用。参与合法性审查、合规性评估工作和重大税务案件审理,对吉林市地税局1件重大税务案件的合法性、合理性进行论证,对法律依据、执法文书、执法证据进行审查,参加市局预审会,对案件审理提出了法律意见。

(二)发挥自身优势,推进税收司法发展。作为税务公职律师在注重谋划和完善当前税务行为合法性的基础上,要有更深的思索和更远的视角,要站在税收司法的角度考虑问题,要结合当前电子商务和“互联网+税务”蓬勃发展的形势,多方位、多角度的审视税收司法。要立足于户籍管理、纳税辅导、催报催缴、发票管理、欠税管理、实地稽查等方面开展全流程的证据链条收集。要通过出庭受审、立足于打税收官司,甚至于败诉来倒逼税务机关规范执法。要从举证责任如税收稽查、不缴或少缴税款,以及税前扣除、税收优惠、税收增加等方面入手,明确税务干部应落实的前期程序和证据。要敢于出庭应诉,敢于面对具有律师、会计师、税务师等相关高层次人才的税务陪审员,大胆地说出自己对法律的理解和主张。通过不断地丰富理论和实践,推进税收司法发展。

(三)扩大为税务干部服务的领域。税务系统公职律师在履行正常税务职能的同时,还要顾及广大干部的个人生活、工作等多方面,为其提供免费的法律咨询,通过法律援助的形式,代理税务干部民事、行政及其它相关案件和非诉法律事务的维权等。这些,可以说是作为税务系统普通干部的一项福利。再以吉林市地税局的公职律师为例,几年来,通过在内部网站开通的公职律师信箱、公开服务电话等,为全系统干部提供法律服务,维护干部的合法权益,得到了广大干部的一致好评。

综上所述,通过坚持开展公职律师制度,会进一步促进税务系统依法行政意识的不断增强,依法治税水平的不断提高,税收法治环境的持续优化,从而为创造营商、重商、尊商、爱商、亲商的法治氛围奠定良好的基础。

(刘志勇:吉林省吉林市地方税务局公职律师)

 本文刊登于《法治吉林建设研究》2019年第3期法治实践栏目。