今天是

当前位置:首页 > 期刊论文

梅素贤:东北地区优化营商法治环境中的政府责任研究

时间:2019-03-15 13:00:11    来源:    编辑:编辑部    浏览次数:

一、目前东北地区营商法治环境存在的主要问题

(一)简政放权的“含金量”不足,事中事后监管服务不到位。政府、市场、社会三者间的权责与边界还不清晰,一些本该直接放给市场和社会的审批事项,仍在政府体系内部打循环。比如有些投资类项目只需在县级发展改革部门核准或备案,但环评等手续还需要到市级甚至省级有关部门办理。有些审批权下放得不恰当,对基层承接能力考虑不足,致使下放的审批事项要么大量积压,要么又“反委托”给上级部门代为审批,时间拖得更长。政府部门创新服务的意识和能力还不强,重审批、轻监管,重处罚、轻服务。有些市县政务大厅授权不充分、运行不规范,仍然存在“人进事不进、事进权不进”的问题。投资领域审批虽经压缩,但各种审批“要件”、程序和环节繁多,审批时间较长。商事管理制度改革不彻底,市场主体“退出难”的问题未得到很好解决。企业与政府沟通的渠道不顺畅,企业的利益诉求还缺少有效的表达反映途径。一些干部不适应、不作为现象比较突出,怕担责任、怕冒风险、不愿作为成为少数地方官员的普遍心态。
(二)一些惠企政策落地存在障碍,民营企业市场准入限制仍然较多。惠企政策的发布渠道还比较分散,公开形式单一,市场主体知晓度不高,尤其在执行层面还存在不及时、不具体、不连续、不到位等突出问题,极大地抑制了政策红利效应发挥。不少民营企业反映,各级在落实支持中小微企业发展上,多是照搬上级政策文件,很多时候看到了政策,无法享受;看到了空间,无法进入;看到了机会,无法把握。中小企业在市场准入以及获取各类生产要素等方面仍然面临一些不合理的差别待遇,占补平衡指标很难争取,用地难成为制约项目落地的重要瓶颈。某房地产企业反映,小区内部的水电气热工程原本应由开发商承担,但现实中这些项目必须交由原来的垄断企业经营。否则,相关职能部门在工程后期验收和提供配套服务等方面不给予放行。

(三)涉企收费依然较多,中介服务市场有待进一步规范。东北地区企业每百元主营业务收入中的成本普遍高于全国平均水平,企业“五险一金”的负担总额占到职工工资的40%以上,挤压了企业赢利空间。“收费养人”的问题在一些基层部门仍然存在,各类涉企检查收费和罚款依然禁而难止,企业反映强烈。各种认证、评估、检查、检测等中介服务收费不规范,标准不公开,广为社会诟病。许多企业反映,“红顶中介”还普遍存在,一些涉及刻章、照相等简单业务,也必须要到指定的服务机构办理,且收费较高,群众意见很大。

二、进一步优化营商法治环境中政府责任的建议

(一)深化简政放权改革,切实提高管理水平。坚持市场优先和社会自治原则,抓好改革顶层设计,深入开展各领域改革关联性和耦合性研究,切实做到各项举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰,发挥出行政审批体制改革的整体合力。建立完善行政审批动态评估、管理和调整机制,用有力的“放”和有效的“管”,进一步提高放权的协同性、联动性,对拟设定的行政审批事项,建立合法性审查制度,防止出现审批事项边减边增、先减后增;对确需保留的审批事项,要认真进行方式流程再造,切实做到前置条件减少、审批手续简化、审批时间缩短。在人才、经费、技术、装备等方面给予基层更多保障,确保基层能够接得住、管得好,努力提高简政放权的“含金量”。
(二)加快推进“互联网+政务服务”,有效提升优化服务效能。坚持把加快推进“互联网+政务服务”作为深化放管服改革的关键之举,提高政府感知群众期盼、回应社会关切、服务公众需求的能力。进一步优化再造服务平台,推进实体政务大厅与网上服务平台融合,推动服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理、跨部门协同办理。打通数据壁垒,实现各部门、各层级、各业务系统数据信息互联互通、充分共享,最大程度做到“数据多跑路,群众少跑腿”。
(三)打破部门利益化格局,稳步推进中介机构健康发展。借鉴推广沿海等地“中介超市”经验做法,积极引导政府投资项目以竞价方式选择中介机构,促进中介服务市场公平竞争、良性健康发展。坚持推进政社分开,不断深化事业单位和中介组织改革,深入整治“红顶中介”,打破“中介性质、行政保护、行业垄断”的部门利益化格局。完善中介市场清退淘汰机制,将中介诚信状况与登记机关监管、银行授信、政府招投标等挂钩,倒逼中介机构提高服务质量。

(四)大力推进综合执法改革,加强和规范市场监管。积极借鉴四川等地经验,探索推进内贸流通领域综合执法体制改革,有序整合省、市、县三级市场和质量监管、商务、食药监等多部门职能,组建统一的综合行政执法部门,实现“一支队伍管执法”,破解“九龙治水”困局。建立完善省、市、县三级执法联动响应和协作机制,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,消除监管盲点,降低执法成本。全面推行“双随机、一公开”监管工作机制,注重与信用联合惩戒、行政处罚量化尺度和处罚程序标准化建设等配套政策相结合,遏制权力“任性”,消除设租寻租空间,不断提升监管的公平性、规范性和有效性,努力打造常态化、规范化、制度化的事中事后监管新模式。

(五)切实放宽市场准入,促进民间投资回稳向好。坚持以加快推进非公有制经济市场准入机制改革为突破口,创造更加灵活宽松的民间投资方式,唤醒沉睡的民间投资。按照“非禁即入”原则,积极消除各种隐性壁垒,对法律法规未明确禁止的产业和领域,积极鼓励和支持民间投资进入;对预期有收益或通过收费补偿可以获取收益的基础性公共项目,坚持向民间资本全面开放。建立健全重点投资项目联系机制,做到“一个项目、一套班子、一抓到底”,充分做好项目落地服务保障工作,进一步培育和提振民间投资信心。

(六)加大治乱减负力度,提升稳增长内生动力。坚持把清理整治涉企乱收费作为稳增长、促改革的切入点,认真抓好减轻企业负担各项工作。继续推进涉企收费制度改革,进一步清理规范涉企行政事业性收费和经营服务性收费,健全完善收费目录清单动态调整机制,并及时向社会公布,切实做到“涉企收费进清单、清单之外无收费”。大力推进国有资本收益划拨支持社保工作,拓展社会保险基金收入渠道,尽快拿出适当降低企业养老、医疗、住房公积金缴费比例的具体办法,保持企业合理的负担水平。加强部门执法检查联动,突出发挥审计监督作用,形成规范涉企收费、减轻企业负担的长效机制。适时开展好第三方评估,及时整改存在问题,不断提高企业减负工作的针对性和有效性。

(七)破解要素瓶颈制约,助推市场主体活力释放。完善工业用地出让制度,在招拍基础上,支持弹性出让、先租后让、长期租赁等多种供地方式。加快做好工业用地确权工作,坚持在符合用地规划和产业政策的前提下,积极研究解决民营企业租用集体建设土地手续问题,增强企业融资抵押能力。进一步推进电价市场化改革,完善煤电价格联动机制,推动电力直接交易和跨省跨区电力交易,降低电力价格;推进流通体制改革,探索“商贸+互联网+物流”新模式,促进商贸业与物流业融合发展。
(八)全面推进金融创新,提升服务实体经济的能力和水平。加快发展多层次资本市场,积极支持符合条件的企业通过资本市场上市、发行票据和债券筹集资金,重点推进一批高新技术企业和高成长型企业在创业板上市,稳步拓展融资渠道。坚持把区域股权交易市场作为发展多层次资本市场的重要组成部分,重点围绕“新兴产业+股权价值”。积极鼓励互联网企业和金融企业融合发展,创新服务产品,为中小微企业提供更多的全天候、全方位、一站式金融服务,满足各类中小微企业多样化的融资需求。深化银行机构与税务部门合作,推动“银税互动”良性循环发展,将企业的纳税信用、纳税贡献转化为有价值的融资成本,解决诚信纳税企业缺抵押、少担保、难以获得银行资金支持的难题。进一步鼓励和支持做强省级、做大市级、做实县级融资性担保机构,提升为中小企业融资担保的能力。加强对影子银行、同业业务、理财业务的管理,全面清理不必要的资金“通道”和“过桥”环节,促进各类资金与实体企业直接对接,降低财务成本。
 (九)理顺管理体制机制,加快开发区转型升级步伐。进一步理顺开发区与地方政府的关系,突出招商引资和项目服务职能,在严格落实机构编制前提下,支持开发区根据管理需要,自主设置组织机构,形成权责一致、运转高效的组织架构。按照“一县一区、一区多园”的原则,认真组织对各市县管理的省级开发区进行优化整合,提升整体建设质量。深化招商引资方式改革,瞄准产业定位,灵活采取多种招商形式,在引进资金的同时,更加注重引进先进技术、管理经验和人才智力。进一步在拉长产业链上做文章,加强园区专业化配套和关联产业载体建设,不断提高产业空间对新兴产业的保障支持力度。学习借鉴天津自贸区“一枚印章管审批”等经验做法,进一步深化投资审批制度改革,优化外商投资企业设立程序,提升对外开放水平。
(十)深化人才科技体制改革,积极营造创新创业环境氛围。坚持人才优先发展理念,改进党管人才方式方法,进一步做好人才发展规划和人岗匹配工作,积极为高层次人才落地搭建政策平台,最大限度实现专其能、致其力、尽其用。合理扩大高校和科研院所在选人用人、经费使用、职称评定、薪酬分配等方面的自主权,完善科研人员创业创新的股权激励政策,加大对重大专利和发明创造奖励力度,提高知识和脑力等要素参与收入分配的比例。着力解决科技与经济“两张皮”问题,进一步深化科技成果转化体制改革,强化法规制度保障和税收减免支撑,既注重调动高校、科研院所成果转化积极性,又注重突出企业成果转化主体地位,真正让市场主体“动”起来、科技人员“富”起来、科技成果“活”起来,推进大众创业、万众创新。 
(十一)优化城乡公共服务,凝聚投资置业吸引力。认真落实绿色发展理念,持续推进环境保护和治理工作,加强区域联防联动体系建设,积极打造天蓝、地绿、水清的宜居环境。加大交通、教育、医疗等公共服务投入,加强和创新社会治理,有效化解各种“城市病”,加快推进特色鲜明、富有活力的新型城镇化进程。借力京津冀协同发展,积极开展与京津之间产业对接,加速现代物流、电子商务、文化旅游、健康养老、物联网、大数据等现代服务产业发展,建设方便快捷的生活置业环境。
(十二)全面建立政府法律顾问制度。市场经济实质上是法制经济,政府是特殊的市场经济主体,一方面政府要依法行政,另一方面政府还是法制的制定者,为此优化营商环境必须加快法治政府建设,而全面建立政府法律顾问制度,是加快法治政府建设中的有效途径。

(十三)强化效能监督,狠抓政策落地落实。各级政府要把优化营商环境纳入行政效能监察工作重点,紧紧围绕责任落实、任务分解、组织推动、工作实效等内容,认真开展各项涉企政策督导落实,狠抓懒政怠政专项整治。坚持“正推”和“倒逼”相结合,激励和约束相结合,把营商环境优化增比进位指标列入各级党政领导班子和领导干部考核体系,推动形成齐抓共管的整体合力。(本文获第十三届东北法治论坛优秀奖)

(梅素贤:吉林达博律师事务所律师、主任)

本文刊登于《法治吉林建设研究》2019年第1期法治实践栏目。