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朱丽娟:立案登记制改革研究 ——以吉林省法院系统立案登记制改革为例

时间:2019-03-15 12:44:13    来源:《法治吉林建设研究》     编辑:编辑部    浏览次数:

立案是司法活动的起点,是司法活动的开始阶段。世界上大多数国家实行的是登记立案制,即法院对于当事人的起诉进行形式审查,只要符合法定形式要件,即启动诉讼程序。在大陆法系国家或英美法系国家,无论是职权主义还是当事人主义,在立案制度这一环节,诉权保障是整个立案制度的核心,在启动诉讼程序上十分简便。

2015年4月13日最高人民法院审判委员会第1647次会议通过《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《规定》),4月15日,最高人民法院发布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》),两文件均规定,自2015年5月1日起我国实行立案登记制。

一、立案登记制改革背景

在2015年5月1日之前,我国一直实行立案审查制。当事人向法院提起诉讼时,法院对诉讼中的当事人主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等进行实质性审查,如不符合,则不能立案。由于立案标准严格,导致社会出现大量“立案难”问题,人民群众反映强烈,同时,由于是否立案的审查尺度在各地法院缺乏统一标准,导致相似案件,有的法院可以立案,有的法院不能立案,从而严重损害了法律权威和司法公信力。

2014年10月20日,党的十八届四中全会指出,要“改革法院案件受理制度,变立案审查为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”2014年11月初,最高人民法院成立了立案改革调研小组,充分调研论证后起草了两个文件:《意见》和《规定》。2015年4月15日,最高人民法院发布了该意见,自5月1日起施行。

这次改革的总体思路就是,紧紧围绕人民群众的司法感受,以党的十八届四中全会精神和习近平总书记的重要指示为指针,坚持以宪法和法律为依据,以群众需求为导向,从解决实际问题入手,对依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,切实保障当事人诉权,从制度上、源头上、根本上解决“立案难”问题。

二、立案登记制改革的主要内容

立案登记制改革主要针对的是一审案件,对上诉、申请再审、申诉等,法律另有规定,不适用登记立案的规定。在最高人民法院就本次立案登记制改革发布的两个文件里,《意见》侧重于从宏观上规范立案登记制改革,《规定》立足于从操作上明确登记立案流程。

(一)在《意见》中,明确写明了应当登记立案的范围。共规定了五种应当登记立案的案件。   

(二)在《意见》中,针对在具体司法实践中可能出现的问题,对于登记立案程序作出四项规定。第一,实行当场登记立案。对符合法律规定的起诉、自诉和申请,一律接收诉状,当场登记立案。对当场不能判定是否符合法律规定的,应当在法律规定的期限内决定是否立案。 第二,实行一次性全面告知和补正。起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的,应当及时释明,以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。在指定期限内经补正符合法律规定条件的,人民法院应当登记立案。第三,不符合法律规定的起诉、自诉和申请的处理。对不符合法律规定的起诉、自诉和申请,应当依法裁决不予受理或者不予立案,并载明理由。当事人不服的,可以提起上诉或者申请复议。禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书。第四,严格执行立案标准。禁止在法律规定之外设定受理条件,全面清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。

(三)在《意见》中,针对在司法实践中出现的恶意诉讼等问题,明确规定了制裁违法滥诉的行为。

(四)根据《规定》,实行登记立案后,并不是当事人的所有诉请一律都要登记立案,明确规定了不予立案的六种情形。第一,违法起诉或者不符合法律规定的;第二,涉及危害国家主权和领土完整的;第三,危害国家安全的;第四,破坏国家统一和民族团结的;第五,破坏国家宗教政策的;第六,所诉事项不属于人民法院主管的。

三、吉林省三级法院立案登记制改革后的统计数据

自立案登记制改革以来,为了保证这项改革平稳有序、扎实推进,吉林省高级人民法院出台了《吉林省高级人民法院关于登记立案工作流程的规定》,吉林市中级人民法院出台了《吉林市中级人民法院登记立案实施细则》,这些文件进一步细化为立案工作流程。

(一)吉林省三级法院2015年5月至8月登记立案统计数据。2015年5-8月,全省三级法院共接收诉状86797件,当场立案83589件,一次性告知补正2366件,当场登记立案率为95.15%,案件数量同比增长17.34%。其中民事案件,接受诉状61893件,当场立案59048件,一次性告知补正2001件,同比增长12.34%,当场登记立案要率达到95.40%。刑事案件,接受诉状600件,当场立案513件,一次性告知补正12件,当场登记立案要率达到85.50%。行政案件,接受诉状2577件,当场立案1871件,一次性告知补正247件,当场登记立案要率达到72.60%。国家赔偿案件,接受诉状58件,当场立案34件,一次性告知补正6件,当场登记立案要率达到58.62%。执行案件,接受诉状21669件,当场立案21123件,一次性告知补正100件,同比增长23.32%,当场登记立案要率达到97.48%。

(二)长春市中级人民法院登记立案统计数据。长春市中级人民法院的民事案件立案数,2014年5月至10月,立案289件,2015年则立案509件,2015年5月和7月与上年同期相比增长超过100%,9月份与上年同期相比下降了2.7%,6月份和10月份增长幅度在20%左右。行政案件的立案数则呈现爆发式增长。2014年5月至10月,立案42件,2015年立案265件,尤其是在2015年5月份,同比增长了545%,9月份和10月份的立案数与上年同期相比增长均超过了200%,这个数据非常鲜明地体现了实行立案登记制改革第一个月行政案件的立案情况。

(三)长春市绿园区人民法院登记立案统计数据。长春市绿园区人民法院2015年5至10月总体立案数增长相对平稳,与上年同期相比增加的平均值在30%左右。其中,民事案件立案数与上年同期相比平均增长率约为33%;刑事案件立案数与上年同期相比则呈下降趋势;行政案件立案数与上年同期相比,则呈现完全不同于民事案件立案和刑事案件立案的情况,在2015年5月和6月增长率为1000%和2100%,这两个月恰好是立案登记制改革开始的两个月,而在8月和9月,行政案件立案数与上年同期相比又呈现下降趋势,这两个月分别都是负增长,且在9月份的负增长率达到了45.45%。  

(四)吉林市中级人民法院登记立案统计数据。吉林市中级人民法院的立案数据是笔者调研的这几个法院中唯一一个在立案总数上全部出现负增长的法院。在2015年5至10月的立案总数中,与上年同期相比,均呈现负增长。民事案件的立案数与上年同期相比,除6月份增加了35%,其他月份均呈下降趋势。8月份和9月份的负增长率分别为70%和57%。2015年5月份和10月份行政案件立案数较上年同期的增长率均超过100%。

(五)吉林市丰满区人民法院登记立案统计数据。吉林市丰满区人民法院2015年5至10月立案登记总数与上年同期相比,其增长幅度有高有低,其中5月份和7月份与上年同期相比的增长幅度均超过100%,10月份的增长率为98%,但是,9月份与去年同期相比则减少了11%。民事案件立案数与上年同期相比增长幅度较大,在5月份达到了223%的增长率,7月份和10月份的增幅分别为103%和105%。与立案总数相对应,9月份的民事案件立案数降低了16%。2015年的5至8月的行政案件立案数在整体上呈现的依旧是爆发式增长,但7月和9月相比2014年没有增加。

(六)吉林市龙潭区人民法院登记立案统计数据。2015年5至10月,吉林市龙潭区人民法院登记立案总数与去年同期相比呈现增长态势,其中,5月份,也就是立案登记制改革的第1个月的数据较上年同期增长了25%,在这6个月的数据中属于偏低的,8月份与上年同期相比增幅达106%。民事案件立案数增长趋势同立案总数的增长趋势相近,其中7月份和8月份分别增长了108%和143%。

(七)吉林市船营区人民法院登记立案统计数据。2015年5月至10月,吉林市船营区人民法院登记立案总数与上年同期相比,除6月份以外,其他月份均为下降。平均下降率为20%左右。民事案件登记立案数与上年同期对比则全部呈现下降趋势,其中9月份下降最多,与上年同期相比下降了49%。行政案件除5月份比去年同期增长100%以外,其余月份均比去年同期有所减少。

(八)吉林省登记立案工作总体情况分析。自立案登记制改革以来,吉林省登记立案虽然案件数量增幅明显,但总体态势平稳,主要呈现出以下几方面的特点:

1.当场登记立案率较高。自立案登记制改革以来,吉林省三级法院接收第一审案件的当场登记立案率始终维持在较高水平,5月至8月新收案件中当场登记立案率达到95.15%。其中5月份当场登记立案率已高于全国平均数0.66个百分点,且在之后3个月中呈现出快速增长的态势。

2.案件数量增幅明显,但总体态势平稳。2015年5月至8月,全省三级法院登记立案数量同比增长17.34%,案件总量增幅虽然明显,但符合预期分析,处于可控范围。其中5月份全国法院案件数量同比增长29%,而我省该月案件增长低于全国19.4个百分点。

3.行政案件收案量增长尤为突出。2015年5月至8月,吉林省三级法院共登记立案行政一审案件1871件,与上年同期相比增长186.09%,而民事、执行案件的数量增幅分别仅为12.34%和23.32%。这也是立案登记制改革以来全国法院收立案情况的共同特点,据了解,今年5月份全国共登记立案行政一审案件29924件,同比增长221%,环比增长84.5%。

四、吉林省法院实施立案登记制改革后面临的主要问题

通过全省立案的统计数据分析,立案登记制改革后主要有以下几方面的问题。

(一)行政案件增幅明显,行政审判难度加大。立案登记改革开始后的4个月,三级法院共接收行政诉状2577件,当场登记立案1871件,同比增长186.09%,环比增长169.99%(2014年,全省法院共收行政一审案件1754件),列各类案件增长之首。行政诉讼呈现出涉及行政管理领域范围广、以各级政府为被告的情形多、群体性诉讼比例较高、当场登记立案率较低等鲜明特征。依据行政诉讼法,下级法院不予受理的可以直接到上级法院起诉,因此省院行政庭的二审和申请再审案件数量大幅增加,给行政庭的法官带来巨大压力和挑战。国家赔偿案件虽然绝对数不多,但此类案件赔偿义务主体多为法院自身,处理不好极易引发媒体负面炒作。

(二)涉众案件情况复杂,处理难度大。实施立案登记制改革以来,妥善处理涉众案件立案请求和化解群体事件风险,是各院普遍关注和全力应对的重点工作。如延边珲春老龙口村38户请求发放土地征收款案;白城王子岭、张宝田等918人诉白城市人民政府案;延边2000余人国有企业破产案;松原李海臣等42人诉乾安县政府行政不作为案、松原中院已经受理的苗希民等101人诉扶余市政府请求撤销职工买断工龄合同书案等,多涉及当事人人数众多,与土地征收安置、企业改制破产、土地纠纷、政府不作为等相关,通过法院诉讼渠道很难解决。无论受理与否,都存在着极大的信访风险,如何处理好程序保障和实体化解的关系,是三级法院共同面临的严峻课题。

(三)涉诉信访数量增加,情况更加复杂。一是针对不予受理裁定的信访数量上升。对依法不予受理或不予立案(包括驳回起诉)的裁定,当事人有上诉和申请再审的权利,走完法定程序后即进入信访阶段,给化解涉诉信访工作带来新的挑战。二是上访老户重新来院要求立案增多。申请再审和信访案件不实行登记立案,但一部分上访老户仍然来院要求立案并要求出具书面裁定,不立案就在立案大厅内高声喧哗,扰乱办公秩序。三是上访老户相互沟通状告法院不予立案。此类案件多有历史原因,情况比较复杂,无论是否受理这部分人的起诉,都存在信访风险。

(四)立案法官面临巨大的工作压力和挑战。变立案审查制为立案登记制,对以往的立案模式冲击很大,一是立案部门工作职能有所扩展,要加强对当事人立案请求的释明、引导和分流,要求立案法官具有较强的窗口接待能力、调解能力和做群众工作的能力;二是承办不予受理、不予立案的上诉及申请再审案件、管辖异议、管辖争议及移送管辖、指定管辖等程序性案件数量大幅上升,要求立案法官具有严格准确适用法律处理立案程序问题的能力;三是要及时协调各审判执行业务部门,加强立案、审判、执行各诉讼环节的有效衔接和配合,保证审判质效,要求立案法官具有较强的协调、指导和沟通能力。

五、立案登记制改革的几点思考

立案登记制改革的出发点是破解被人民群众诟病的“立案难”问题,从吉林省的统计数据来看,在民事方面,立案数有增长也有减少,符合一般的司法规律。行政案件爆发式增长则说明,过去被诟病的“立案难”的案件大部分属于行政案件。

(一)立案登记制改革的初衷是否达成。立案登记制改革作为一项改革措施,其所要达成的目标非常清晰,在《意见》中,这种目标被表述为两个层面,一是充分保障当事人诉权,二是解决人民群众反映的“立案难”问题。立案登记制改革的初衷是否达成了呢?在我们的统计数据中可以看到,在没有进行改革前,被人民群众反映的“立案难”大部分是集中在行政案件这部分。这部分案件立案以后,给行政庭的审判工作增加了非常大的压力,同时,这种行政案件通过改革被立案后,在整个的审判进程中也并不顺畅,有相当一部分行政案件,根本不是法院立案了就能解决的,政府在相当长的一段时间内,由于非法治行为导致的结果,即使进入诉讼程序,也无法通过诉讼程序解决。

(二)关于行政案件的立案反思。在目前体制下,行政案件最终是否得到解决,不在于是否立案,也不在于法院,而是政府。据笔者在省法院立案大厅观察,行政案件到立案窗口以后,立案庭法官只负责接材料,不给当事人出具任何手续,当事人询问是否立案时,会被告知,过一段时间打电话询问。行政只收案,但不进入电脑系统行政立案。在当前法院信息化建设和司法公开的情况下,这种技术化的处理方式,让这部分数字只在内部流通。

法院的这些做法,在一定程度上应对了司法公开的数据要求,应对了有案必立的立案登记制改革,应对了法院内部的案件评查制度。但如果地方政府在处理一个问题的初始不是依法办事,但结果却希望法院依法办事,这不但在逻辑存在问题,在结果上也得不到真正的解决。

(三)立案登记制改革映射下的律师责任。在司法实践中,既存在着当事人之间恶意串通,企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的行为,也存在着虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为,因此在《意见》中,明确提出要制裁违法滥诉。笔者认为,在当前立案登记制改革的背景下,可以赋予律师更多的社会责任,以减少违法滥诉行为。(本文为吉林省法学会2018年度立项课题)

(朱丽娟:吉林省法官培训学院副教授,法学博士)

本文刊登于《法治吉林建设研究》2019年第1期司法实务栏目。