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付勋:公益诉讼工作中检察机关与行政机关协作配合问题的研讨

时间:2019-01-22 14:56:02    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

新修订的民事诉讼法和行政诉讼法已将公益诉讼纳入立法,两高也出台了相关的司法解释,公益诉讼已成为检察机关一项常规的重点监督工作。本文结合吉林地区开展公益诉讼工作的经验做法,围绕公益诉讼工作中检察机关与行政机关协作配合问题进行研讨,提出具有可操作性的对策建议。

一、公益诉讼中检察机关与行政机关的关系

(一)从上层建筑方面看,检察权和行政权是依法治国的必要手段。十八届四中全会从全面依法治国的战略高度出发,探索建立检察机关提起公益诉讼制度,充分显示了中央促进依法行政、严格执法、维护国家和社会公共利益的坚强决心。公益诉讼制度的建立是我国加强生态文明建设的必要手段,是检察权通过对行政权的监督从而保护公共利益的法治需求。

(二)从职权角度看,检察监督是对行政权力的制约和监督。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)要求:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”公益诉讼制度作为司法监督的新形式不仅为公共利益的保护提供了司法保障,同时也是对行政权力的制约和监督,防止权力腐败。检察机关在机构改革和转型发展时期,探索建立行政违法行为监督、行政强制措施监督和公益诉讼三位一体的监督体系,旨在加强行政检察对行政权力运行的监督制约。

二、检察机关与行政机关在开展公益诉讼工作中存在的问题

(一)责任落实问题。在司法实践中,当出现“两益”侵害案件后,涉及到确认责任主体问题。有时检察机关发出检察建议后,行政机关回函称不是其管辖范围,互相推诿,问题迟迟得不到解决。原因一是职权交叉或者责任分配不清;二是行政机关对自身责任认识不足。

(二)线索移送问题。公益诉讼的法律规定尚不完善。司法实践中,线索移送成为案件办理的关键环节,也出现了短板。如行政机关不能按照协作配合要求,及时向检察机关移送线索,检察机关向行政机关征集案件线索时,也不能保证客观全面的提供全部案件线索,行政机关仍然认为检察机关是监督机关,对于线索移送较为被动,不能积极主动地配合检察机关分享全部案件线索。

(三)调查取证问题。检察机关在调取证据时更多依靠的是行政机关的支持,而行政机关对于证据的提供大多是比较慎重和被动的,尤其是对于一些专业的意见说明,行政机关目前大多数都是找理由不予出具的。比如环保局对于环境污染的初步勘测,不会轻易出具书面的专业咨询说明,这样就造成了检察机关的取证困境。

(四)非诉执行问题。检察机关在发现行政机关怠于履行行政处罚时,可以向行政机关发出检察建议督促履职,不依法履职的,可提起行政公益诉讼。现实中,行政机关以罚代管现象比较多,很多行政机关都是用行政处罚去解决问题,大多数处于搁置状态,法院对于他们的非诉执行申请要么不受理亦不出具相关文书,要么驳回申请,非诉执行工作举步维艰。以吉林市国土部门为例,在吉林市检察院开展国土部门调研时发现,很多非法占地的案件都有行政处罚决定,可是大多数都没有执行完毕,很多地区案卷中也没有法院出具的任何文书,而这种理由已经成为行政机关对于处理非法占地案件的统一说辞,致使很多非法占用地的案件得不到很好的恢复。

三、加强检察机关与行政机关协作配合,促进公益诉讼工作良性发展

(一)争取各界支持,完善机制建设。一是加强组织领导,提高工作摆位。试点工作启动后,吉林地区公益诉讼工作得到地方党委的高度重视和支持,连续两年作为人大视察重点项目,将公益诉讼工作作为全市全面深化改革和推进依法治市的重点措施。通过召开全市行政机关负责人参加的公益诉讼启动大会以及座谈会,广泛取得了行政机关的理解与支持,为试点工作营造了良好氛围。二是落实追责机制。依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》和《吉林省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》的相关规定,采取奖优罚劣的方式,积极鼓励工作业绩突出的单位和个人,对工作不力的环境污染和生态破坏的责任单位和个人进行追责。三是落实协作配合机制。吉林市检察院在试点启动之初与市环保、林业、水利、国土、食品药品监管局等五家行政机关会签了《加强协作配合的若干意见》,细化在开展公益诉讼试点工作中衔接和配合的各项职责,在试点工作中取得了较好效果。依据《重大执法信息移送办法》,进一步完善线索移送机制、联席会议制度、案件通报制度、大数据平台建设等协作机制。遇到具体案件及时沟通案件情况,通报工作动态,通过机制建设有效地固化了沟通协调的成果。

(二)加强线索共享,拓宽案件来源。吉林市检察机关加强与行政机关的沟通,注重对行政机关难以解决的问题提供司法服务,使行政机关愿意与检察机关共享案件线索,共同协作解决难点问题。如市检察院与市环保局定期召开联席会议,及时通报和调研全市存在的环境问题。2017年,为迎接中央环境督察组来市检查,环保局作为牵头单位,对全市县市区进行环境保护大排查。检察机关以此为契机,与环保局多次召开联席会议,对全市环保排查问题进行了细致的排查与梳理,对于难以解决的环保问题,与环保局共同实地调查,协商解决方案,及时向相关部门发出诉前检察建议。在两家的共同努力下,很多环境问题得到了及时的整治,充分体现了检察机关在“在支持中监督,在监督中服务”的重要作用。但是线索移送机制在全市各行政机关并没有真正有效建立起来,如果能够出台相关的案件线索移送和共享的工作规范性文件,明确线索移送的相关细则,细化行政机关的具体职责,对不履行工作职责的单位或个人给予问责,会大大解决公益诉讼取证难问题。另外,要尽快利用大数据平台早日建成行政执法案件和检察监督案件的信息共享平台,保证检察机关客观全面掌握案件线索。省检察院已出台相关线索移送的规定,长春市“两法”衔接平台已经试运行,对于全省在案源上打开行政执法信息共享渠道打下坚实的基础。

(三)完善调查取证机制,严格细化责任。首先,树立正确的观念。行政机关要提高认识,正确对待检察机关的调查和起诉工作;第二,建立健全调查取证制度。不但体现在与检察机关的协作配合文件中,还要上升至政府的规范性法规规章,乃至纳入立法。新的两高司法解释第六条仅宽泛提出,有关行政机关应当配合检察机关的调查取证工作,对于行政机关不履行配合义务情况如何进行追责并没有相关规定,实践操作仍然缺乏执行力。第三,推动专业鉴定机构和专项资金的设立。目前,我国公益诉讼的专项资金还没有建立,对于昂贵的鉴定费用检察机关无法支付。2018年,国家两办印发了《生态环境损害赔偿改革制度方案》,虽然笼统地规定了对于赔偿义务人支付赔偿金的管理和使用,可是对于公益诉讼调查取证阶段的鉴定费用的使用问题,还没有明确规定,各地方也没有正式建立起来专项财政资金账户。此类问题在环境污染案件中比较明显,环保局虽然具有环境监管职责,但是其自身对于环境的检测需要委托第三方鉴定。笔者建议,以《生态环境损害赔偿改革制度方案》出台为契机,加快建立我省专门的具有针对性的鉴定机构,并通过建立专项资金管理账户解决检察机关前期鉴定评估问题。另外,对于不涉及到鉴定专业细化部分,应当授权行政机关对初步的概括性意见可以通过专家性咨询意见和勘察意见为检察机关出具。如垃圾污染,垃圾长期大量堆放在地上会污染环境,环保局如果针对此项污染结论花销高价去鉴定对于公益诉讼起诉大可不必,环保局仅出具堆放垃圾对土壤和空气造成污染的咨询意见就可以了,既节约了诉讼成本,又高效的处理了问题。

(四)积极开展联合行动,促进问题及时解决。首先,开展联合专项治理活动。以保护公益为核心,以人民群众反映强烈的突出问题为重点,开展专项监督,强化办案效果。重点与林业局、食药监管局、国土局、环保局和水利局共同开展森林资源保护、食品药品安全、国土资源保护、环境资源保护等重点领域的专项行政执法监督活动。通过联合专项整治活动,不但可以办理公益诉讼案件,同时检察监督权的介入也可以促进行政机关对问题的解决;第二,开展联合调查。为了更好的了解案件情况,促进问题及时解决,在遇到难点问题时,检察机关积极提供司法支持,行政机关也给予检察机关提供专业技术指导,双方共同开展对案件的联合调查,提高办案效率,加速问题的解决;第三,实行行政违法约谈制度。在立案、发出检察建议、督促整改、提起诉讼之前,适时约谈相关行政部门负责人,通过交流减少误判,促进行政机关自觉纠正违法行为。在监督规范行政行为上,形成了检察建议“劝”、公益诉讼“告”、监督执行“罚”、督促整改“改”、建章建制“建”相结合的监督体系。

(五)监督与支持并重,促使检察建议落到实处。实践中,行政机关对于检察机关的检察建议,有的不予回复,有的虽然进行了书面回复但未采取实际行动予以整改,还有的互相推诿职责。对此,检察机关要针对个案严格把关,依据法律法规确定责任主体,防止行政机关间推诿以及书面回复与事实不符,要严格跟踪落实检察建议,对整改情况进行跟踪监督。不仅关注程序问题,更注重案件本身可能存在或者引发的一系列后续问题。在与行政机关协作和监督的过程中,要做到“三个坚持”:一是坚持不“一建了之”,准确把握问题发生的深层次原因,与有关部门合力寻找对策。二是坚持不“机械执法”,把维护正确执法行为的权威性放到与监督行政机关依法行政同样重要的位置。三是坚持不“就案办案”,在公益诉讼个案得到整改后,注重发挥案件办理的传导效应、扩大效果,及时督导相关部门开展整治工作。

(六)规范非诉执行程序,切实保证案件效果。在开展公益诉讼工作中,行政机关是否履行了申请强制执行的义务,决定了检察机关能否提起诉讼。所以,要规范非诉执行案件的立案程序,监督法院依法送达相关文书,行政机关要向检察机关提交相关申请立案证明材料。对于非诉执行的主体问题,一直存在争议没有解决。检察机关在开展国土资源领域调研中了解到,法院驳回国土局非诉执行申请的理由是:根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》中所规定的:“根据行政强制法和城乡规划法有关精神,对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”对于城乡建设规划领域的拆违主体一直存在争议,行政机关和法院之间始终博弈,该批复由最高人民法院于2012年12月10日在接到北京市高级人民法院的请示后作出。根据中国当前法律,“违法的建筑物、构筑物、设施等”涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域,具体规定不尽相同。如城乡规划法和水法等明确授权了行政机关强制执行权,而土地管理法和环境保护法则规定强拆应向法院申请。因此,该批复意在解决城乡建设规划领域的相关问题,对于其他领域,行政机关若无强拆的行政执行权,申请非诉执行,法院仍然应该受理。针对这一问题,省国土厅经与省高法和中级法院沟通,省法院出台了《吉林省高级人民法院关于审查非诉行政执行案件若干问题的规定(试行)》的通知,要求国土部门提交社会稳定风险评估报告,这说明省高法对于上述非诉执行主体问题在一定程度上是认可的,只是在具体操作过程中可能会存在不予受理的情形。笔者认为,此项问题应该上升至最高法院级别的答复或者是文件通知,最高法院针对该类问题统一设立依据。对于解决非诉强制执行难问题,只有探索建立政府专门的非诉执行职能部门,使非诉执行纳入地方政府的工作范畴,才能真正使法院承担起这一执行难题。

(付勋:吉林市人民检察院行政检察部承办检察官)

 本文刊登于《法治吉林建设研究》2018年第6期司法实务栏目。