今天是

当前位置:首页 > 期刊论文

冷立新:人民法院推进繁简分流机制的剖析与完善—以珲春市人民法院案件繁简分流为视角

时间:2018-11-27 16:04:55    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

繁简分流是顺应人民法院审判规律、化解社会矛盾的重要举措。2016 年9月13日,最高人民法院印发了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(下文简称《意见》)。《意见》中对于优化司法资源配置、提高诉讼效率提出了以案件“繁简分流”为主导的司法理念,既剑指“案多人少”顽疾又有效整合资源优势,为司法改革和法院审判管理开出了良方。本文以基层法院——吉林省珲春市人民法院为视角(简称珲春法院),进一步聚焦“繁简分流”改革效应,透过多层级、多样化、全流程繁简分流机制分析,探索新时代司法资源与供求均衡发展路径。

一、“繁简分流”的必要性

在法院工作中,“繁简分流”就是通过管理、程序、技术等手段对案件进行分流,优化资源配置,构建科学的审判管理模式,实现人、案、程序的融合发展,在更高层次上满足人民群众日益增长的司法需求和期待。

(一)“案多人少”倒逼繁简分流。珲春地处中、俄、朝三国交界,经济活跃,贸易往来频繁。随着国家“一带一路”、沿边开发开放、东北新一轮振兴等重大战略部署的实施,珲春经济迅猛发展。在这样的大环境下,公民权利意识增强,人民法院各类案件数量均呈现大幅增长趋势。珲春法院收案数量从2015年的4041件飙升至2017年的5317件,两年增加31.6%。2017年28名员额法官结案百件以上16人,结案200件以上的4人,结案最多的388件,人均结案数位居全州第2,案多人少问题突出。同时,人才流失严重, 2016-2018年,员额法官流失9人,未入额审判员流失3人,调入法官仅1人。目前仅有员额法官24人,5年内难以补进,审执压力巨大。目前,“案多人少”矛盾已转化为人民法院工作发展不平衡和保障群众利益不充分之间的矛盾。深化“繁简分流”改革是大势所趋,也是遵循司法规律的必然选择和路径。

(二)“减负增效”亟需繁简分流。近两年来,珲春法院收案数量呈现井喷式增长,成为全州收案增长幅度最大的基层法院,如何有效利用现有司法资源,给法官减负,给当事人减轻诉累呢?珲春法院针对审判实践过程中遇到的各类难点、重点、弱点,举全院全员之力将“繁简分流”改革作为没有退路的抉择,周密部署、上下联动,采取“挂图作战”方式,以出台各类规范性文件为制度支撑,提出全业务性“繁简分流”标准,做到“繁简分流”全方位、全流程、全覆盖,使得“规定动作具有强制性,普遍动作具有示范性,自选动作具有创新性”,走出了一条具有珲春法院特色的“繁简分流”之路。

二、繁简分流过程中遇到的问题  

珲春法院结合自身特点建立的繁简分流工作机制虽然取得了一些突破,但是与科学管理、合理运行的要求,与人民群众的期待尚有一定的距离。

一是分流效果不够理想。虽然法院都充分意识到了繁简分流对于化解矛盾纠纷、推动法院工作科学开展的重要作用,但有的工作开展还不够深入,人员配备还不够充分,还没有形成整体推进效应。

二是划分标准不够科学。目前,繁案、简案划分标准主要由立案人员依据案由划分,但实际上,案件的繁易程度受案件性质、证据情况、当事人态度等多种因数影响。繁案、简案划分标准的不科学,直接导致简案转繁案的数量增加,使得权利义务告知、开庭程序等重复性程序增多。

三是配套机制还不完善。繁简分流改革的重心在于使80%的简案迅速进入“快车道”,但目前在诉前调解、简化庭审程序、简式裁判文书适用等配套机制建设方面还不够完善;特邀调解员作用发挥不明显;有的在简案速裁过程中庭审程序没有明显简化,影响案件裁判效率。

四是法官审判压力与劳动强度较大。繁简分流工作决定了法官之间的工作量比,办理疑难复杂案件,法官压力巨大;办理简单案件,法官劳动强度较大。如何能够充分发掘法官潜能,激励法官多办案、快办案、办好案,是必须面对的一个现实问题。

三、珲春法院“繁简分流”机制的探索与实践

为有效化解案多人少矛盾,切实满足人民群众司法需求,珲春法院党组认真调研审判工作与员额法官队伍实际,以最高法院《意见》为指导,确立了“三大诉讼加执行、全面实行繁简分流、促进审判质效提升”的工作思路,初步形成刑事、行政、民事和执行工作全覆盖的繁简分流和多元化解纠纷工作格局。

(一)繁简分流的形式。

1.立案阶段的繁简分流。珲春法院通过“三过滤”方式在立案阶段开展繁简分流。第一次过滤,当事人通过诉讼风险评估一体机制,自助进行诉前风险评估,自愿选择纠纷化解方式。通过诉前调解等方式,运用社会力量化解纠纷,实现第二道过滤,珲春法院与市司法局在立案庭联合成立调解中心,由司法局工作人员、返聘法官人民陪审员担任专职调解员,引导当事人将矛盾化解在诉前;经调解达成协议并需要出具法律文书的,由员额法官审核制作调解书,对调解不成的,根据案件事实、法律适用、社会影响等因素,将简易案件分到速裁团队进行速裁,实现第三道过滤。速裁团队采取“2+1+2+n”的模式开展速裁,由2名入额法官、1名法官助理,2名书记员以及若干立案、行政、审监分流法官组成速裁团队,最大限度发挥团队优势开展速裁工作。2018年1-5月,诉前调解团队、速裁组审结民商事案件569件,占全院审结民商事案件的47.69%,案件平均审理周期为25.81天,切实做到优质高效、快审快结。

2.刑事案件的繁简分流。对案件事实清楚、证据充分的轻微刑事案件,或者被告人自愿认罪认罚的,依法适用简易程序或普通程序简化审理。积极与检察院沟通,建立了“简案集中起诉、集中审理、快速审结”机制,例如危险驾驶案件,定期一并起诉、一并审理、当庭宣判。2017年至今,“快诉快审快判”案件约占全部案件的10%,效果显著。另一方面,坚持庭审中必须讯问被告人对指控的犯罪事实、量刑建议及适用速裁程序的意见,必须听取公诉人、辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见,必须听取被告人的最后陈述。对于适用简易程序、普通程序审理的被告人认罪案件,依法对控辩双方无异议的事实证据简化调查、辩论程序,着重解决量刑问题。2017年改革以来,共对203名被告人判处缓刑、管制、单处罚金、免予刑事处罚等非监禁刑,占被告人总数的40.43%,上诉率为3.89%。

3.民商事案件的繁简分流。对于民商事案件的繁简分流,珲春法院始终坚持问题导向,通过逐级分流的方式,将民商事案件繁简分流确定为快速“立、送、排、调、审、判”兼顾简单化、便民化、信息化。庭审中,当事人对争议事实陈述一致、不存异议的,可不必归纳争议焦点,紧紧围绕当事人对争议事实陈述不一致、存在较大分歧的着重开展法庭调查,并组织当事人有针对性的发表辩论意见,推进庭审功能的实质化,庭审后,法官撰写裁判文书时,运用智审系统,利用双屏阅览终端,实现“左看右写”,完成裁判文书制作。2018年,珲春法院的法官利用智审系统生成各类文书773篇,有效提高了撰写文书的效率。

4.行政案件的繁简分流。一是始终遵循合法性与合理性相结合原则,制定协调方案,及时解决案件;遵循公开性与公正性相结合原则,在居中协调基础上创造切入点,为协调打下基础;遵循自愿性和说理性相结合原则,在释法析理基础上寻求化解矛盾切入点,统一当事人认识,促成协调。二是对于不符合起诉条件的行政案件,经过阅卷、调查和询问当事人,径行裁定驳回起诉。三是对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件,快审快结。

5.执行案件的繁简分流。增加执行案件的透明度,促使“繁案”精办、“简案”快办,执行质效进一步提升。一是整合执行力量,人员分组管理。优化执行部门内部结构,确保简单案件高效办理、疑难案件精细办理。通过设立综合小组、网拍小组、送达、查控小组、速执小组、普执小组、终本小组、执行保障小组7个小组,对案件进行繁简分流。二是及时筛选分类,简化程序,快速办理。将案件分为快速执行程序和普通执行程序以及终本执行程序三类,确定了各类案件适用范围。三是全面整合流程,提升执行工作效率。确定将所有执行案件统一送达查控小组,查控小组负责制作受理案件通知书、提供被执行人财产状况通知书、被执行人财产状况表及向申请执行人送达,同时通过最高人民法院网络执行查控系统及不动产登记部门完成对被执行人的财产查询。之后,综合小组将案件进行繁简流转,分配给速执小组、普执小组和终本小组(1个工作日内)。同时确定快速执行案件办理流程、普通执行案件办理流程和终本案件办理流程。快速执行案件的执行时限为3个月,终本案件可延长15天,普通执行案件办案期限为5个月,特殊情况报批后可适当延长。

(二)繁简分流的保障

1.机制建设。2016年以来,珲春法院坚持做到各项管理规范,事事有章可循。经院党组和审判委员会集体研究讨论,先后制定实施了《案件繁简分流规则》、《落实<关于加快推进民事专业化建设有关问题的通知>实施意见》、《家事案件审判规程》、《民事纠纷速裁办法(试行)》、《审判委员会工作规则》、《专业法官会议议事规则(试行)》、《民事审判专业化建设工作方案》、《民事案件送达流程》、《办理财产保全案件实施细则》、《执行工作繁简分流办案机制实施细则》等一系列规章制度,设立专职调解员、程序分流员、速裁审判团队、专业审判团队,明确岗位职责,梳理工作流程,努力深入推进繁简分流改革工作长效机制建设。

2.组建专业化审判团队。根据司法改革要求,结合珲春法院工作实际,设置了家事少年审判团队、道路交通案件审判团队、劳动争议案件审判团队、涉外案件审判团队,明确各团队审理案件的范围,注重团队组配的科学性。立案后,审判系统根据案由、地域涉及等案件因素,将涉外、家事、道交、劳争案件自动甄别,同步分流到专业化审判团队审理,确保裁判尺度相对统一。

3.组建送达团队。珲春市因人口流动性大、出国务工人员多、当事人提供地址不明确、拒收法律文书等情况,使“送达难”一度成为影响审判工作的突出问题。院党组经过调研分析,决定采取集中送达的方式,于2017年5月在立案庭设立送达小组,专职负责全院各类民商事诉讼案件送达工作。2017年5月至2018年5月,送达小组送达案件1602件,占全院同期新收民事案件总数(不含能直接送达的诉前调解案件及家事案件)的80.25%。

4.将评估鉴定工作前移到立案之前,归口办理。防止诉中因评估鉴定而拖延审理周期,从源头上杜绝隐性超审限案件的发生。

5.加强审限管理。落实审判管理流程规定,严格掌握审判程序转换及延长审限工作,实行定期通报,通报到庭、到人、到案。消化积案,推行日督办、周小结、月通报。对发改、信访、抗诉、再审等四类案件逐案评查,点评到人。推行纪检约谈。对长期未结案件、一年以上未结案件,启动纪检约谈机制和督办机制。

(三)信息化建设助力繁简分流

1.研发智能送达系统。建设“智慧法院”,提高案件受理、审判、执行、监督等各环节信息化水平,推动执法司法信息公开,促进司法公平正义。以吉林省绩效型智慧法院试点为契机,研发“智能送达”系统,涵盖了直接送达、留置送达等法律规定的送达方式,使送达工作全流程覆盖,实现了网络跟踪管理。其中将电话告知送达作为送达的前置手段,实现了同步录音回证随案生成,以保证电话送达的有效性。电子送达信息通过吉林电子法院发送,当事人或诉讼代理人接收短信提示后,签收自动生成送达回证。“智能送达”APP支持完成直接送达和留置送达,并对送达全过程拍照或录音录像,生成送达回证。邮寄送达,与珲春市EMS快递进行了数据对接,即使邮寄送达回执丢失,电子物流信息将作为送达回证;公告送达,与相关报刊进行数据对接,实现了公告内容的自动推送和回执回传。同时,与行政机关开通网上办理通道,由政府指定部门统一签收及流转,提供动态查看、结果反馈等服务,有效解决“送达难”。

2.组建材料收转团队。2017年8月,珲春法院在前期完成馆藏档案数字化经验的基础上,强力推进电子卷宗随案同步生成各项基础建设和硬件建设,2018年2月,珲春法院被省法院确定为全省电子卷宗随案生成和深度应用试点单位。实践中,珲春法院在立案庭设立材料收转中心,集合了扫描、高拍、信息登记、二维码打印和材料上线入柜流程,实现了电子卷宗“收转扫发”的智能化管理,在效率与质量方面给执法办案带来了强大推动力。在立案阶段,通过材料收转中心扫描的诉讼材料辅助立案法官完成立案信息的回填,进入审理阶段,通过OCR技术、图像分析和机器学习技术,自动识别扫描的电子卷宗信息,一键分类归至指定目录,为材料收转节省了约2/3的电子卷宗制作时间,承办法官或助理可随时收到系统发送的领取通知,收转过程全程追溯、有据可查、有责可追,剥离了法官大部分事务性工作,保障一线法官增效减负。

3.岗位目标责任制绩效保障法院有序运转。为客观公正评价员额法官的工作任务和审判质量、审判效率、审判效果等实绩,珲春法院建立绩效管理平台,对员额法官采取工作量定量评估、审判质效、共性指标相结合的模式进行绩效考核。工作量定量评估模式将办理案件数转化为工作总量,从而科学评估法官工作量,为合理分配司法资源提供客观可靠依据。绩效管理平台通过自动采集业务系统等相关数据信息,综合德、能、勤、廉等共性指标,在线生成完整的干警业绩考核档案。2017年,通过绩效管理平台进行考评,工作业绩客观真实,分类排序清晰,绩效一目了然,“立审执管考”全流程一体化业务应用,形成智慧生态闭环,支撑法院工作的良性运转。自2017年珲春法院在收案增幅17.93%的情况下,结案率达到92.70%,诉讼案件结收比首次达到104.38%,法官工作量减少30%以上。全院干警工作有干劲,法院工作效率和质量双重提升,人民群众的司法获得感和满意度连年攀升。

繁简分流的深度应用和推广,使得珲春法院办案效率得以提升,刑事、民事、行政案件的结案周期平均为25.85天、38.97天、29.5天,分别同比下降13.78%、32.53%、48.90%,实现了简案快办、繁案精办的设计初衷。办案质量得以提升,效率的有效提升,促使专业审判团队有更加丰裕的时间处理复杂的案件,各类疑难案件的处理质量大幅提升,2018年1-4月,珲春法院刑事、民事、行政案件发改率分别为1.64%、3.92%、0%。群众满意度得以提升,截止2018年5月28日,珲春法院刑事、民事、行政案件服判息诉率分别为86.89%、87.34%、50%,同比下降10.67%、3.52%、23%,一审服判息诉率明显上升;反应各类案件质效的来信来访同比也明显下降。执行信访案件也相应下降。不同群体的需求得以满足,“繁简分流”的受益者不仅仅是当事人,法官既是这场自我革命的参与者、实践者,同时也是受益者、获得者。之于当事人,效率提高、成本降低,合法权益得以维护,减少了往返法院的舟车劳顿和时间,既关乎民生又解决民忧,此举是一项民心工程;之于员额法官,减轻了办案工作压力,减少了精神负担,有更多的时间投入到审判实践、司法研究中去,真正实现“坐堂能办案、登台能讲课、伏案能撰文。”[1]的三能法官要求。此举是一项贴心工程;之于法院审判管理、集约化管理使得“案多人少”顽疾得以缓解,案件质量、效率、效果得以提升,此举是一项“解忧”工程。

珲春法院在落实繁简分流和多元化解纠纷改革方面虽取得一定成绩,但由于这项工作是司法改革后的新生事物,许多问题仍然需在今后的工作实践中不断探索总结、研究解决,要增强改革定力,保持改革韧劲,奋力拼搏,真抓实干,推动珲春法院繁简分流和多元化解纠纷改革再上新台阶。

注释

 [1]三懂院长、三能法官、三个明白人:延边州中级人民法院党组书记、院长庾成日提出法院班子成员要争做懂法律、懂法院、懂法官的“三懂院长”;法官要争当坐堂能办案、登台能讲课、伏案能撰文的“三能法官”;干警要争做政治上、法律上和廉洁自律上的明白人。

(冷立新:珲春市法院党组书记、院长)

本文刊登于《法治吉林建设研究》2018年第5期司法实务栏目。