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薛淼:恢复性司法措施在环境资源审判中的应用

时间:2018-11-27 16:03:41    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:    浏览次数:

党的十八大以来,党中央将生态文明建设提升到了前所未有的高度。习近平总书记在党的十九大报告中再次明确:“第一个阶段,从二〇二〇年到二〇三五年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗十五年,基本实现社会主义现代化。到那时……生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现。第二个阶段,从二〇三五年到本世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗十五年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时,我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升。”吉林必须紧跟党中央的步伐,以生态文明建设作为地方经济建设的根本出发点,将吉林大地的青山绿水变成吉林人民的金山银山。在生态文明建设的过程中,如何合理配置司法资源,有效的运用司法手段,实现环境保护与经济发展、生态文明与产业建设的和谐发展,是吉林省环境资源审判面临的重要课题。

一、吉林省环境资源司法保护的困境

从2015年1月1日至2017年12月31日的3年间,吉林省法院共审理各类涉及环境损害侵权的民事案件271件,各类涉及环境污染犯罪的刑事案件3566件,案件数量多达民事案件数量的13倍!在刑事案件中,非法占用农地罪达1402件、盗伐林木罪836件、盗伐国家重点保护植物罪527件。在这些案件中,对于这些破坏行为的处罚,并未实质上对环境资源本身带来补救。对于这些问题,环境资源审判应当如何应对?

现行法律尚未明确规定维护自然资源生态权益的内容,司法裁判的结果也无法直接对环境资源本身进行保护。在审判工作中,必须充分利用现有的制度设计,采用法律技术手段,使对“财产权益”的救济尽可能转化为对环境利益的救济。

二、恢复性司法理念在环境资源案件中的引入

生态环境在遭受损害时,固化的生态环境财产权益主体得到了救济,而环境本身、环境的生态服务功能、人与环境的和谐共生关系却不能因司法裁判的执行而得到救济。这一问题已经引起了我国司法实务界的高度重视,在《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》第23条明确提出:“发挥环境资源民事审判救济和修复功能。充分发挥行为保全和先予执行的预防、减损功能。” 这实质上想要达到的是将法律规范中明确的某种法律责任的承担方式甚至免除和减轻作为代偿,来换取对于无法律规定所保护利益的修复和救济。

三、恢复性司法措施适用案件的范围

在全部与环境资源相关的案件中,但凡需要,均可以引入和适用恢复性司法措施。从保护环境初衷出发,为方便审判和相关措施的具体应用,根据三大诉讼法的不同应对范围,具体包括以下几个方面:

(一)环境资源民事案件。包括涉及环境资源的物权、侵权及合同纠纷案件,具体而言,应以最高人民法院《关于确定环境资源审判庭受理案件范围和具体案由的通知》(法深管(2014)13号)为准。这其中不乏涉及土地、林权、矿产转让合同等属于传统民事和商事审判业务庭的案件类型,更有很多涉及环境资源的案件。

(二)环境资源刑事案件。其中主要包括《中华人民共和国刑法》第六章第六节规定的破坏环境资源保护罪案件,还应当包括最高人民法院最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中所涉及的相关具体犯罪行为和罪名。

(三)环境资源行政案件。此类案件并无具体的案由可以明确界定,可理解为相对人和有利害关系的人对环境行政管理机关作出的具体行政行为和不作为行为提起的行政诉讼案件。

以上民事和行政案件中,包括由公益组织、检察机关提起的环境民事公益诉讼案件、由检察机关提起的环境行政诉讼案件,还包括由省级地方政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。

四、参与恢复性司法措施的主体

除人民法院之外,恢复性司法措施的实践还需要诸多主体的参与,各自分别担负着不同的任务。具体包括:

(一)人民法院主导。什么样的案件适合适用恢复性司法措施,在哪个环节适用恢复性司法措施能更加适当的保护环境和各方主体的利益,这些问题,都需要由人民法院在司法审判中作出判断。因此,恢复性司法措施,必须由人民法院主导。

(二)环境施害人积极作为。鼓励环境施害人积极作为,参与环境修复,应当是恢复性司法措施的应有之意。

(三)司法行政机关监管。对于履行修复行为的犯罪人,司法行政主管机关有必要对履行行为进行监管,以保证有效实现刑罚目的。

(四)环境行政管理机关履职监督。如何修复?修复需要达到什么样的效果?这些具体的技术问题并非人民法院能够确定和认定的,因此需要引入相关的环境保护、水利、林业、土地等行政主管部门,对环境修复工作及其效果进行监督和认定。

(五)环境公益组织帮助。在环境修复的过程中,往往可能面临技术上和资金上的短板,适当引入环境公益组织,对修复行为进行指导,将有力推进环境修复工作的完成。

(六)群众参与。积极鼓励群众参与,不但有利于群体关系的修复,而且能够起到“审理一案、教育一片”的司法审判宣传教育意义。

五、恢复性司法措施在民事案件中的应用

民事环境案件中,适用恢复性司法措施,主要可以通过保全措施、先予执行、部分先行判决、对于各方主体签订的生态环境修复协议的司法确认和调解确认,以及在执行程序当中的第三方代为执行等具体措施。

(一)为或不为特定行为。根据民事诉讼法第100条和第101条之规定,在符合特定条件的情况下,当事人可以申请法院责令对方当事人为特定行为或者禁止其为特定行为。具体到环境民事案件中,原告人可以通过向法院申请行为保全措施,要求侵权方停止侵权损害行为,或者实施特定行为修复环境、降低环境损害的影响。

1.结合环境案件的特点,综合考虑环境保护与经济发展、相对人权益的合理保护。在决定是否适用行为保全措施时,人民法院应当综合考虑以下因素:

(1)申请人诉讼请求得到支持的可能性。财产保全措施限于对被申请人财产的查封和冻结,一般来说,不会对被申请人带来现实的威胁,即便申请人败诉、财产保全措施解除,对于被申请人来说不会造成太大影响。然而,行为保全措施将直接限制被申请人的行为,尤其是生产经营活动,或者责令其在法院裁判前临时为特定行为,这都将对被申请人带来现实而重大影响,如果申请人败诉、将可能引发一系列的连锁诉讼。

(2)申请人所主张的损害是否不可通过其他方式予以救济。法院在最终裁判前,对于行政机关的管理行为和社会主体的经营行为应当尽量减少干预,保持司法克制,行为保全措施的救济对象应当限定于无法以其他法律方式进行救济的损害。

除以其他法律方式无法救济的标准之外,我们还应当注意以下两种情形。(a)被申请人可能不具备赔偿能力,是否构成无法弥补的损害。这个问题的实质是行为保全能否成为财产保全不足的补救措施。行为保全措施不能越俎代庖。(b)不可弥补损害发生的可能性对判定是否采取行为保全措施的影响。“必然的”、“现实、紧迫的”、“高度盖然的”、“极其可能的”、“可能的”,这些都可以用来限定不可弥补损害发生的可能性。应当说,在我国立法中,在“将会”和“无法弥补的损害”之间,缺少了一个程度副词,而这一缺失,直接导致了立法上的模糊和司法上可操作性的欠缺,甚至于过分加重了申请人的举证负担,影响了行为保全措施条款的实施效果。从审判实践出发,作者认为,对于尚未发生的事情,无论当事人如何提交证据证明,对于法官而言都只是一种预判,法官所要做的,是根据现有的证据来分析不可弥补损害发生的可能性的大小、根据一个既定的标准作出裁判,并考虑预判错误所可能造成的后果。

(3)如采取行为保全措施对被申请人造成的损害与不采取行为保全措施对申请人和环境所造成损害的比较。在裁判当中充分运用经济理性的思维,是保证司法运行与社会效果相一致的重要因素。在平衡行为保全措施对各方的影响过程中,有两种特殊情形需要讨论。(a)申请人“迎向损害”的情形。我国环境法中规定了严格责任,即便污染排放者没有过错,合规排放,仍有可能为排放行为承担责任,在城市化规模急速扩张的情况下,这将给生产经营者对责任的预期带来极大的不确定性。(b)被申请人的合同责任是否应作为行为保全措施后果的考量范围。基于我国环境法的严格责任,合规的生产行为仍然有可能被采取行为保全措施,在这种情况下,法院所要衡量的实质上是两种合法利益之间的取舍,那么,被申请人的合同责任也应当计入法院考虑行为保全措施对各方后果的一部分。

(4)采取行为保全措施,是否会损害社会公共利益。在决定是否采取行为保全措施时,应当充分考虑其对公共利益的影响。在考虑行为保全措施之于公共利益的影响时,还有一种相对特殊的情形是公共利益之间的冲突——即采取行为保全措施可能会影响一种公共利益,而拒绝采取行为保全措施可能会影响另外一种公共利益。在这种情况下,除了衡量两种不同公共利益的权重外,还要坚持不能以牺牲某一公共利益作为实现另一种公共利益的手段。

2.从实践角度出发,申请人在申请行为保全措施时,应当提供以下方面的证明材料。(1)保全申请的合法性和必要性。(2)要求被申请人作为或者不作为的具体行为。(3)实施前述行为的具体技术方案及其可行性论证。(4)为申请行为保全措施提供担保的财产情况。

3.行为保全措施的执行。(1)对于被申请人拒绝执行行为保全措施裁定或无技术能力实施行为保全措施裁定内容的,人民法院可以委托具备相应资质或技术能力的第三方实施该行为,费用由申请方垫付,在最终判决中一并裁处;(2)如果被申请人拒绝执行行为保全裁定内容,其行为违反《中华人民共和国刑法》第三百一十三条、《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》之规定的,应当依法移送相关部门,追究被申请人的刑事责任。

(二)部分先行判决。环境损害事实清楚,影响严重,唯有赔偿数额和修复费用不确定的案件中,可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》第153条之规定,就停止侵权和采取环境修复措施的内容先行判决。

(三)先予执行。损害生态环境的民事纠纷案件是否属于《中华人民共和国民事诉讼法》第106条规定的可以先予执行的情形并无明确的法律规定,但结合该条第(三)项之规定,在适当的情况下,可以将环境损害纠纷案件认定为需要先予执行的其他情形,以使生态环境得到及时保护。此问题在此不予赘述。

(四)生态环境修复协议。在环境资源案件的审判过程中,随着事实查明,法律责任愈发明晰,当事人可以对法律后果及裁判后对其所造成的市场影响产生较为明确的预期。在这种情况下,人民法院应当允许,更应当鼓励当事人在合法、自愿的前提下签订生态环境修复协议。

1.签订生态环境修复协议的主体。签订生态环境修复协议,原则上应当由案件的当事人,即环境损害的施害人和受损环境的权利人签订。但在某些情况下,环境资源的固有特点可能导致其权利人不清或者权利人众多,亦有可能明确受损的环境资源属于公共利益,此时,应当由地方人民政府、其授权的职能部门,或者符合民事诉讼法和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件司法适用法律若干问题的解释》要求的公益组织作为主体,同施害人签订生态环境修复协议。同时,作为施害人的一方,在无力履行生态修复协议内容的情况下,也可以引入自愿履行修复义务的第三方共同签订生态修复协议。在此情况下,该第三方应当明确作为合同向对方,享有合同权利,承担合同义务,其合同地位与施害人应当是独立的。

2.生态修复协议修复的对象。一般而言,生态环境修复协议应当以施害人损害的特定区域的特定环境要素为对象,这也符合民事法律填平原则的基本属性。然而,在很多情况下,当地已经不具备修复条件,或者该项环境要素已不具备修复的必要性,在此情况下,人民法院可以引导当事各方就同一区域的不同环境要素或者相邻地区的同一环境要素进行修复,已达到整体上提升生态环境保护水平的目的。如果可能,最了解当地环境保护状况和需求的环境主管部门,应当制作环境修复工程名录。在前述无法对受损环境要素直接修复时,由生态环境修复协议的双方,协商从名录中选取适宜的项目作为生态修复协议的对象。

3.生态修复协议的内容。生态修复协议中除合同双方自愿订立的条款外,应当包括以下内容:生态环境修复的具体内容。包括修复对象——如位置、面积、数量等内容,修复的方式——包括具体的技术手段和方案,以及修复的期限;生态环境修复的效果——即修复工作完成后,应达到的技术要求;履约保证条款——施害人应当以符合担保法规定的担保方式,为自己的履行行为设定担保;违约责任——如施害人不履行修复协议,应承担何种责任,应当明确的是,此处的违约责任,应以金钱补偿责任为限,纵可加入惩罚性条款,亦不可以对人身之限制作为承担违约责任的方式,否则,将有违合同法之本意。此处,应当同时明确,如果施害人不履行,合同向对方可以指定其他主体代为履行,而履行费用,可以作为计算违约责任的依据之一。在第三人代为履行修复义务的合同中,还应当明确施害人和第三人对于合同履行承担连带责任。

4.生态修复协议执行效力的确定。为了避免使生态修复协议成为一纸空文,有必要通过以下方式确定生态修复协议的可执行效力。在一方违约时,可直接强制执行:调解书、司法确认、具有执行效力的公证书。

六、恢复性司法措施在环境资源刑事案件中的应用

在刑事案件中,结合我省环境资源刑事案件犯罪人的特点及其主观恶性,应当加大非监禁刑的适用范围,符合法定条件的,包括有认罪、认罚、悔罪的表现,并且能够满足下列条件,可以考虑适用社区矫正,具体包括:1.已签订环境修复协议,并缴纳履约保证金或提供适格保证人的;2.已履行环境修复义务并经验收合格的或者正在组织实施有效修复工作的;3.已缴纳环境修复费用并同意委托第三方进行修复的。在缓刑期间,应当明确签订环境修复协议是适用缓刑考量因素之一的,人民法院可商请相关行政机关,将生态修复情况作为非监禁刑罪犯在社区矫正期间表现考核的重要依据,责令矫正对象积极履行生态修复义务,促其悔过自新。同时,对于犯罪人或代为履行义务人未有效履行生态修复协议的,可以根据协议所确认的义务,向犯罪人或代为履行义务人发出生态修复令,责令其切实完全履行生态修复义务。考虑到犯罪人的实际情况,对于应当判处罚金刑的刑事案件中,如人民法院发现被告人无经济能力执行该罚金刑的,可判处被告人在特定期间内从事特定的环境修复和保护劳动,以该劳动价值折抵罚金刑。

(薛淼:吉林省高级人民法院法官。此文获第十三届“东北法治论坛”论文一等奖)

本文刊登于《法治吉林建设研究》2018年第5期司法实务栏目。