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成忠兴 郭金昌:东北地区优化营商法治环境中的政府责任

时间:2018-11-27 16:01:01    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

一、东北地区优化营商法治环境中的政府责任的理论基础

营商环境是指对市场主体的生产、经营产生影响的各种条件和状况的总和,既包括物质因素,也包括非物质因素。营商环境的物质因素是指区域地理位置、基础设施建设现状、产业结构、资源状况等,而政治清明的政治环境、竞争有序的市场环境、公平正义的社会环境、良法善治的司法环境则构成了非物质因素。优化营商法治环境对应的政府职责,既有对应市场自我调节作用的不为又有对应宏观调控的有为,因此有必要对优化营商法治环境中的政府责任进行重构。

(一)政府在经济生活中的责任本质。十九大报告指出,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。也就是政府作为社会治理的主要主体必须积极应对社会大众的需要,并建立有效制度来对这种需要的回应予以保障,具体体现为在法律允许范围内的“共建、共享、公治”。政府行政行为的实质是政府按照法律的授权、遵循法定的程序对社会公共事务进行管理的过程。从政府责任角度,政府在经济上的职责就是公共经济管理。

(二)优化营商法治环境中的政府责任本质。资源稀缺的问题是经济学研究的逻辑起点。资源的有限性和欲望的无限极之间的矛盾导致了资源配置优化的历史性问题。应用何种方式来做出资源配置的决策,政府应该如何促进社会资源的最优配置,这正是公共经济学要回答的基本问题,而广义的资源最优配置要解决问题包括效率、公平和稳定三方面内容。对应政府的经济职能包括资源配置、收入分配和稳定经济,这三个方面经济职能又可以细分为资源配置:公共支出、财政补贴、政府购买支出、政府税收;收入分配:税收——转移支付制度、公共事业投资、奢侈品税;稳定经济:相机抉择的财政政策。

二、振兴东北地区经济中的政府职责

政府行政行为的实质是政府按照法律的授权、遵循法定的程序对社会公共事务进行管理的过程。而政府在经济上的职责就是公共经济管理。一般情况下社会主义市场经济,政府在公共经济管理的过程中必须尊重市场在资源配置中的基础性地位,只有在市场分配机制失灵或者显示公平时才会利用宏观上的调控对区域经济进行校正,使其回归到效率、公平和稳定的轨道上来,因此,要回答振兴东北经济中政府的职责这个问题,必须回答东北经济怎么了?怎么振兴东北老工业基地?

(一)东北发展困局的经济学回答——转型之殇与创新之难。1990年迈克尔·波特在《国家的竞争优势》一书中提出经济发展的四个阶段,分别是生产要素导向、投资导向、创新导向、富裕导向。当人均GDP不足1000美元时,经济发展的源动力在自然资源,当人均GDP到达10000美元以上时,经济发展靠创新驱动,1000美元到10000美元之间是投资驱动阶段。东北地区尤其是黑龙江和吉林地区现在发展中所面临的问题实质上就是转型之殇和创新之难。

1.转型之殇:生产要素导向到投资导向的过度之难。一般而言,在资本导向阶段,生产要素制约着生产力的发展,拥有较多的生产要素资源就拥有广阔的发展空间和发展能力,东北地区一直都拥有较多的生产要素资源,这其中包括优质的自然资源,不匮乏并且廉价的劳动力,然而问题的关键在于这些生产要素资源最终并没有完成资本的原始积累反而成为了经济发展阶段从生产要素阶段过渡到资本阶段的障碍。

首先,丰富的资源并没有转化成资本投资到东北地区,东北地区自新中国成立以来就为全国经济输血是一个不争的事实。第二,资源阶段的巨大优势,挤压了东北地区民营企业的生存空间,在传统的资源导向型经济阶段,掌握资源就发展,而由于大部分的资源都掌握在当时的国企手里,所以,是国营企业挤压了东北地区民营企业的生存空间。

终上所述,当国家经济到达资本导向阶段,政策调整之后,东北的国企不再具有资本竞争力后,就形成了东北经济老工业基地缺乏活力,非国有经济基础弱,发展缓慢两个表面问题,而问题的实质就是经济发展从生产要素导向到投资导向阶段没有做好。如果把国家和政府的投资比作输血,民营企业的自立自强比作造血,那么东北地区经济困局第一个困境就是输血不足和造血不能。

2.创新之难:传统经济助推火箭脱落后技术创新经济土壤缺失。2017年我国的人均GDP是8582.94美元,国家政策已经面向未来布局,大力提倡创新,发展创新经济。而黑吉辽三省的2017年人均GDP分别为19838元、19967元、26040元,折合美元为3065.53美元、3085.46美元、4023.92美元。从经济发展阶段上看仍处在投资导向型,远未达到创先驱动阶段。然而在国家大环境助力投资驱动阶段的四大经济助推火箭,人口红利,土地红利,炭排红利、政府负债却相继脱落。当下,东北地区根本没有特殊政策,土地政策、金融政策、环境保护政策与国内发达地区政策优势持平,加之人工成本不占优势,面向投资驱动布局已经错过最佳时机,这就形成了东北经济发展第二个困境。技术创新之难,因为整体的技术创新缺乏经济基础,在基础如此薄弱的情况下技术创新只能是偶发事件低概率事件,不存在整体性。

(二)振兴东北地区经济中的政府职责。从以上分析可知,东北经济的表面问题在于老工业基地缺乏活力,非国有经济基础弱,发展缓慢,实质问题在于经济发展从生产要素导向到投资导向阶段时没有做好和创新缺乏经济基础。东北地区的市场资源配置基础性作用并未失灵,而靠海靠近经济资本地的辽宁省人均GDP在东三省靠前和同样是资源经济阶段特别有优势的山西省人均GDP排名靠后都能说明这一点。东北经济确实出现了问题,但出现问题的不是市场,可以说东北经济的问题是市场经济发展到一定阶段的必然结果,因此回归到地方政府在经济上的主要职责就是资源配置这一理论问题上,东北地区优化民商事务的责任分类可分为,尊重和保障市场在资源配置基础作用的不为,以及在市场分配机制失灵或者显示公平时的资源配置有为,也就是说振兴东北地区经济中的政府职责就是政策性的面向未来布局和投资软环境的建设,这也对应优化营商环境的物质因素和非物质因素。

三、东北地区优化营商法治环境中政府责任的实践路径

政府对社会公共事务的管理过程实际上是公共权力的行使和运用过程。公共权力是一把“双刃剑”,一方面公共权力在维护社会秩序,增进公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益方面具有积极的能动作用,离开这些积极作用,社会就会出现无序和混乱;另一方面,当公共权力凝结为公权力就有被滥用的可能和自主扩张性。因此,优化营商法治环境中政府责任的实践路径就是制度上保障区域内公共权力的提存和对公权力的限制。

(一)抽象行政行为制定法治化。立法者在制定法律规范时,最重要的问题是如何在规则的精确性与灵活性之间进行取舍。我国经济落后地区的地方性法规,由于其制定的紧迫性以及立法技术和法律人才缺失,大部分规范都是“模糊性规范”,它们往往集中体现在地方政府的抽象行政行为上,营商法治环境发展的最大弊端就在于此。这种“模糊性规范”导致的两个问题:一政策上朝令夕改,二在地方性规章上不作为或乱作为。

首先,政策朝令夕改,制约着区域内投资和经营环境。在我国,政策的变更是可以影响行政许可的设定的,而行政许可与企业运营关系非常密切。对我国行政许可相关法律规定整体解读可知,首先在上位法未设定许可的,必要时省级地方规章可设定临时性许可;实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。第二,对行政许可的撤销或变更的条件有二,第一许可所依据的法律、法规、规章修改或废止,第二准予许可所依据的客观情况发生重大变化,对行政许可不予撤销的情形为符合撤销的情形,但是撤销可能对公共利益造成重大损害的。就是当省级政府甚至市级政府以公共利益的需要或其他理由作出整体政策性调整,可以在合法的框架下撤回或变更行政许可,或以公共利益为由不予撤销行政许可。

第二,政策性不作为,限制经济的发展和投资引入。行政许可的设定权存在很多主体,行政许可法有两点特别引人注意 :一是关于许可设定权,中央层面,明确了部委规章不得设定许可,以防止既当运动员,又当裁判员。但此前,法律和行政法规设定的许可很少,绝大部分都是部委规章设定,多达几千件,这样,就要把规章设定的许可全面进行清理,对那些仍需保留的,用国务院重新发布的办法予以保留,其他都予以废除。几年来,经过几轮废除,已大为减少。二是许可的程序,各地建立了行政大厅,把可以集中的许可事项全部集中在行政大厅,使办理许可的手续、程序大为简化,大大方便了许可的申请者。但某些许可的程序繁琐,尚待改变。

终上所述,地方政府的政策制定,对应着一个地方的抽象行政行为,对于营商法治环境的意义重大,政策制定实质上对政府经济责任有为和不为的综合,它要求政府政策的制定既要正确提取公共需求形成公共权利,又要有效限制公权力没有公共需求支撑时的自身恣意,而整个决策的核心公共需求的提取,必须有一个科学的程序,而能让这个科学的程序能够反复适用的过程,就是抽象行政行为制定法治化。

(二)行政执法透明化,行政公开法治化。在苏联的法律体系中有一种新的体现即是官僚主义思想,东北地区是受苏联影响最大的地区,具体体现为:一行政执法中服从长官意志,服从行政命令,而不是服从法律规则,二行政执法人员缺乏服务理念、文明理念,认为行政权是用来治民的,认为自己是管理的一方,而行政相对人是被管理的一方,在行政执法中多采用命令、强制的手段,执法方式粗暴、简单;而较少采用柔性的非权力手段,如行政指导、行政合同、行政奖励等。三行政执法人员缺乏程序理念,不严格遵守法定程序规则,在执法过程中不听取行政相对人的陈述、申辩,不说明理由,不告知权利,滥用行政自由裁量权,执法随意化的情况比较常见。这就直接导致了行政人员在执法过程中存在着打招呼、人情关系、差别化、走过场、不作为、乱作为、懒作为、以罚代管、吃拿卡要等违规违纪问题。法治要求确立人民的主体地位,我国宪法规定一切权利属于人民,所有权利都应该受到人民的监督。这要求公务员应将权利放在阳光下,执法要透明,认真贯彻程序正当原则,做到行政公开,保护公民的参与权表达权和监督。优化营商法治环境,要求政府以及所辖部门行政执法透明化、行政公开法治化。

(三)公民法治思想培育----立法司法执法守法有机统一。政府在优化营商法治环境中的责任,本质上需要在本区域内立法、司法、执法、守法的有机统一,要求政府对公民法治精神的培育。立法司法执法守法不能有机统一的背后的深层次原因,在于在传统思维上更倾向于以血缘亲族关系为基础的宗法和氏族关系长期构筑的人们处理相互关系的基本准则。正如费孝通先生所言,中国的乡土社会是一种礼俗社会,是一种“无法”的社会,是一种礼治的社会,在这种社会中,礼是社会公认的行为规范,传统是社会所累积的经验,只要遵循经验就会受益,礼并不是靠外在的权力来推行的,而是从教化中养成了个人的敬畏之感,使人服膺礼俗的力量不在身外的权力,而是在身内的良心。所以这种秩序注意修身,注重克己。中国传统文化的本质特征是群体本位,具有保守性和以过去为定向的特征,是一种经验主义文化模式。这就形成了影响营商法治环境中的社会大环境,也就是整个区域内的“向情不向理”,它的表现可以是执法人员的渎职舞弊、司法工作人员的徇私枉法、普通群众的找关系走后门等等。该问题的解决是投入性支出,需要随着社会的进步,经济的发展逐渐改变。

(成忠兴、郭金昌:辽源市公安局东吉分局民警。此文获第十三届“东北法治论坛”论文一等奖)

 本文刊登于《法治吉林建设研究》2018年第5期法治实践栏目。