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宋显忠:互联网时代的治理创新

时间:2018-04-23 13:00:00    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

我国的经济与社会交往已经高度网络化,社会亟待治理方式的创新,让政府管理从线下走到线上,完善网络空间的管理体制,基于互联网的技术进步,实现政府治理体制与治理机制的现代化。

一、互联网引发的社会变迁

互联网与古代的驿道、烽燧,近代的电报电话相比,不单是一种信息通道,更在于通过其形成的网络空间,创造出了一个不同于传统社会的网络社会,改变了社会的自组织机制,引发社会的结构变迁。

(一)互联网的信息传播与社会组织模式。互联网革命性地改变了信息传输方式,去除了信息传输的中间环节,带动了社会交往方式的改变,形成了基于网络的新型的社会自组织机制。

1.信息传播与社交方式的改变。互联网是电脑之间相互链接形成的即时信息传输网络。互联网信息传播的特点就在于去除了信息传输过程的传统媒介——如政府、传统媒体,实现了端与端的分布式信息传播。端对端的即时信息传播模式消除了人与人之间的时空区隔,加快了信息传播的速度,通过视频设备,可以让相隔遥远的人们实现即时的面对面交流。互联网的这一优势是其他通信方式不具备的,因而极大地便利了人与人之间的交流以及商业交易。但是,互联网的这一信息传播方式也存在一个弱点,即这类一对一或趣味相投的微信群或QQ群当中的交流天然地可以回避众人视线和第三方的监管系统,加之多数并不使用实名并显示个人的社会背景信息,因而可以极大地弱化了交流或交易的规范和规则限制,很容易逾越社会规范,也可以利用来从事不法行为。近十年来我国离婚率年均增长10%左右,这一增长曲线恰恰与互联网的普及率存在正相关性。据北京网络安全反诈骗联盟发布的《2015年第一季度网络犯罪数据研究报告》,网络社交和交易平台也是网络诈骗信息传播的主渠道,占比高达74.4%。显然,网络传播的隐秘性为不道德和违法犯罪提供了隐蔽的空间。传统地方性知识不断流失,规范弱化,年轻一代缺少规制、禁忌,另外,长期浸染在缺少正常的社会规范与法律约束的网络空间中的个体,也正在遭遇心理危机,做事任性、随意,无视既有的社会规范和秩序,难以适应线下的工作和生活,也正在成为一种新型的社会问题。

2.网络媒介的社会自组织机制。互联网的出现改变了社会的自组织机制。匿名的网络社交和交易完全排除了摆脱了隐含于身份之中的因素,各取所需,还原了社交和商业交易的本真状态。网络社交或交易的参与者通常都是根据自己的需要发布信息,搜索自己感兴趣的人或商品;吸引感兴趣的其他会员或游客,向自己发出邀约;组建或筛选自己的朋友圈或客户群;朋友圈、交流“群”、客户群形成长期的信息推送、交流与交易的组织。这种社交或交易做到了完全的自主(或自由),交往或交易的过程唯一需要尊重的一个规则,就是给对方以平等的尊重。淘宝、京东这些电商平台与商户、客户之间也是这种平权、松散和自发的关系。因此,互联网不仅提供了一块线上的“世外桃源”,还解放了禁锢于身体网络当中的社会与经济潜力,促成社会交往的契约化。

(二)网络社会与新型熟人社会。互联网通过不断更新的信息传播方式,改变人们的社交方式和社会的整合机制,从而引起人类社会结构的调整。目前最为直接的成就就是出现了一个线上社会,即,网络社会(Cyber Society),并正在演化形成一个新型的熟人社会。

1.网络社会。网络社会是基于互联网形成社会系统。网络社会的长期参与者,不仅可以利用诸如QQ、微信、facebook、天涯社区、陌陌之类的社交平台进行信息传递、共享和社会交往,寻找思想与感情的寄托,还可以借助于淘宝、亚马逊、京东商城、美团、携程之类的电商平台及其下延的服务产业开展创业、就业和解决自己和身边人的衣食住行。互联网应用的虚拟技术超越了存在的时空限制,使来自不同地域的人们和信息汇聚在同一逻辑空间当中,形成即时的线上交流和交易。互联网已经无限地扩张了“社会”和“市场”的边界,形成了去除地平线的网络社区和永不打烊的网络商城。网络社会并不是完全虚拟,除了使用虚拟技术消除了地平线之外,网络交流与交易的内容正在不断趋于真实化。人们对互联网的要求已经不再限于十多年前的那种共享信息、游戏、交友、寻找感情寄托,而是把线上的交流与线下的交往融合在一起。网络社会一方面已经成为一个独立的社会系统,另一方面,也正在成为现代社会结构变迁的一个关键的支点。

2.基于网络的新熟人社会。二十世纪九十年代,因为参与者都是匿名,网络空间完全是一个陌生人社会,陌生人社会对个人的社会约束可以降到最低,因而许可网络留言的地方均充斥着各种不负责任的言论,网络社交和交易过程的违法犯罪行为堪称甚嚣尘上。近年来,国内针对互联网的管控政策日渐明朗,国内开设的网站和各类平台落实了实名注册,打击网络谣言、侮辱和诽谤行为、侵害他人隐私权的行为等执法行动的加强和细化,这种情况明显得到了有效遏制。总之,基于网络的新型熟人社会局部正在形成。

二、互联网带来的治理难题

政府的治理体系和治理能力受到了互联网的挑战。政府部门和执法人员可能一直在面对着一片自己完全不熟悉的社会领域、信息传输和行动机制,整体而言,政府的网络治理体系和治理能力相对滞后,治理互联网,还面临一些结构难题。

(一)新的分权:重新界定政府的权限与职能。

1.线上治理的困境。网络社会是一个全新的社会领域,互联网的端对端串联方式,先天地就具备反传统和无政府主义的倾向。因此,继续沿用消极的线下监管方式,政府部门和执法人员几乎无法有效地应对线上的纠纷和违法犯罪行为。但是,如果政府与境内合法经营的网络平台展开合作,由这些平台提供技术支持解决纠纷,接受和反馈各类违法犯罪投诉,清理各种挂载信息,完全可以落实政府部门的管理目标。

2.监管替代。传统的政治理论并不认可企业、社团的治理角色和功能,其实,这些机构不仅可以管理内部员工,还可以管理其与客户或外部人员之间的关系,可以代为执行法律规则,完成管理的目标。现有的互联网监管政策,主要是政府部门对有关网站和各类平台的禁令,并无其他的分工与合作措施。然而,网络平台适应市场需求的兴起过程中,出于自身的管理需要建立的客服或售后部门,承担起了一定的纠纷解决机制,客观上实施了管理替代。当然,网络平台毕竟未得到公法的授权,因而充其量也就是踢出有违法和犯罪嫌疑的商户,提供售后纠纷的处理机制,不可能对违法犯罪者进行追诉和提供复杂的审判机制。因而当前亟待政府的有关部门从后台走向前台,从线下走到线上,调整职能定位,与网络平台建立合理的分工与合作:一手抓制度供给,一手网上执法,一面利用网络平台的技术资源,另一面用足法律的授权,弥补互联网企业执法能力的缺陷,发展即时性的行政执法和法律救济。

(二)检验政府的治理能力和治理结构。

1.网事管辖权与政府权力体系的重构。网络治理的瓶颈就是网络事务的管辖权问题。网络空间发生的纠纷或违法犯罪的管辖会牵涉到线上的主机域名、报案人的IP地址、嫌疑人的IP地址以及线下的报案人所在地、报案人(受害人)所在地、加害人所在地、纠纷或不法行为的发生地等,线上的域名和IP经常就不在同一地区,线下的地址基本也不重合,而且还往往是跨境的。相关地方的基层部门同时拥有局部的线下管辖权,均无法就整个案件进行管辖,致使网络纠纷或网络不法行为落入权力体系的盲区,成了“几不管”的案件。可是,要建立网络事务的统一管辖权,上下级政府部门之间的分权以及同一级政府部门或相关的其他地方政府的部门之间的分权关系如何确定?显然,网络社会的法律需求已经不仅触及到了制度供给的困境,也触及到理论供给的困境。归根结蒂,政府部门的管理角色和管理方式必须实现转变。

2.政府的应对能力。习近平总书记强调建设“线上线下融合”,“双向互动”,“利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势,推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化,用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政”。互联网在挑战传统的政府管理模式的同时,也提供了解决新时代问题的技术手段。互联网高效、迅捷、双向或多向的信息传输与存储技术,远优于政府部门和一些公共服务类企业、事业单位还是使用的纸质文件、填写、投递、传阅和机关内部的面对面请示、汇报、会议等低效的信息传输和决策方式。

三、“互联网+”政务创新的关键

“互联网+”政务创新的关键和突破口是政府上线。政府上线既不单是搞政府网页,也不是单一的窗口业务网络化,而是确立政府对网络事务的管辖权,让政府的管理领域从传统的线下领域扩展到线上领域,建立适用于网络空间的执法权体系和决策与管理体系,开展线上执法和司法。

(一)完善网络空间的管理体制。政府部门实施网络空间管理,既要以正式的身份接入网络平台,要做到有诉必应,违法必究;同时,与网络平台建立合理的分工和合作,实现政府与平台协同治理,政府部门确保必要的制度供给的同时,提供必不可少的即时调查与法律救济。

1.网事管辖与政府上线。网络事务的管辖权,是一国政府以本国居民的权利保障为出发点对有关的网站、网络平台的经营和网络纠纷、网络违法犯罪行为行使的立法、行政和司法权力。我国目前已经批准在杭州设立了首家互联网法院,专业受理网络纠纷。作为“互联网+”政务创新的一个重要先例,互联网法院的设置将开启互联网民事案件、行政案件和刑事案件的管辖权重构、网络审判程序和网上取证、鉴定、执行程序的建构、相关政府部门之间的协作程序的设计等问题的研讨和制度建设。同时,也将推动政府其他部门上线,尤其是公安、工商、食品卫生等部门的图标和链接必须进驻主要的网络平台。政府部门要与网络平台建立合理的分工与合作关系,平台提供日常的纠纷解决机制,设置专门的机构和人员负责处理有关的纠纷,为被害者提供必要且有效的救济。

2.建设城市互联网社区论坛。政府的所有治理,归根结蒂要通过基层的治理机制与每一个相关的居民联系起来,因此,利用互联网推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的关键节点是基层政府部门、街道、社区、派出所与居民的互动平台。另一个,就是创建基于小区、社区、农村村组、宾馆、城市公共空间的微信群或QQ群。这两个平台技术上是可以相互连接的。同时,还便于治安部门通过wifi无缝接入及时掌握特定人群的行动轨迹,在处理纠纷或投诉的过程中及时掌握居民或游客的行为动向,实现基层治理的网络化。

(二)理顺权力体系和提升治理能力。政府上线不仅要解决宏观的管辖权问题,还要理顺政府的管理体制,建立协同、联动的执法体制。而且,还有运用互联网的技术手段,理顺内部的会议、决策、执行和监督机制,有效提升自身的治理能力,建立高效运作的治理结构。

1.理顺政府的权力体系。根据网络事务的特点,网络事务应该实行全域管辖权,国家权力首先属于中央人民政府,而后才是根据宪法、人大组织法、政府组织法、法院和检察院组织法和部门法律、法规、规章,逐级授权给中央国家机关、省级、市级和县区级政府部门。针对网络事务,应该通过立法进一步充实和明确中央政府部门的职权范围,确立中央政府部门对网络事务的管辖权,建立由有关的中央政府部门负责指挥和调度,各级政府部门提供各自相应的网络事务处理机构和具体工作人员,全员统一管理,受理人员负责协调办理的联动执法体制。

2.借助互联网完善政府的决策、执行、传达和监督体制。互联网是人类文明进步的最新成果。政府部门内部应用可以有效地提高决策、执行和监督的透明化和一体化。政府部门还可以借鉴互联网企业的运行机制,在部门内部实施扁平化管理,使用网络会议的方式传达领导层的决策,消除不必要的文山会海,解放人力资本,提高政府部门运行的效率。

(宋显忠:吉林大学法学院教授、博士生导师)

 本文刊登于《法治吉林建设研究》2018年第2期法治实践栏目。