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徐持:反恐怖主义法中安置教育的性质辨析与制度构建

时间:2017-05-31 10:40:26    来源:《法治吉林建设研究》    编辑:编辑部    浏览次数:

2016年1月1日,我国反恐怖主义法正式施行,该法首次确立了基于恐怖活动和极端主义罪犯“社会危险性”的刑后安置教育制度。

一、安置教育的性质辨析

我国反恐怖主义法第30条规定,对被判处徒刑以上刑罚,在刑罚执行完毕经评估后认为仍具有社会危险性的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯,依照法定程序实行安置教育,在刑罚执行完毕后单独科处。这意味着一种全新的针对涉恐犯罪的刑后预防性监禁制度在我国正式确立。

(一)安置教育是典型的保安处分制度。保安处分是与缓刑、假释并驾齐驱的二十世纪刑法改革三驾马车之一,旨在替代或者弥补刑罚功能的不足。保安处分制度在中国素有争议[1],学界对保安处分有三点担忧:立法层级太低影响其法定性,未能充分司法化影响其合法性,制约手段不足影响其相当性。反恐怖主义法的安置教育在上述三方面都有所突破。

首先,反恐怖主义法明确了安置教育的适用对象为被判处徒刑以上刑罚的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯;规定科处安置教育的法律依据在于这些罪犯具有“社会危险性”;社会危险性的评估内容包括这些罪犯的犯罪性质、情节和社会危害程度,服刑期间的表现,释放后对所居住社区的影响等;还对安置教育的评估机构、决定机构、实施机构和监督机构及其相应程序作了明确规定。这些规定确保了安置教育制度的法定性。

第二,反恐怖主义法中规定,经评估具有社会危险性的,监狱、看守所应当向罪犯服刑地的中级人民法院提出安置教育建议,对于确有悔改表现,不致再危害社会的,应当及时提出解除安置教育的意见,由罪犯服刑地中级人民法院负责作出科处或解除安置教育的决定,人民检察院对安置教育的决定和执行实行监督。这表明安置教育是一种司法化制度。

第三,反恐怖主义法规定,安置教育应当在罪犯刑满释放前作出决定,在自由刑执行完毕后施行。说明安置教育是一种刑后预防性监禁措施,区别于刑罚,对于那些服刑完毕本应释放但又明显存在社会危险性的人,可以使用安置教育这种特殊的强制性措施,继续限制其人身自由,使社会公众免受其侵害。

(二)具有预防和强制的双重功能。安置教育作为一种刑后预防性监禁制度,是保安处分中最为严厉的措施,具有“预防”与“强制”的两面。就其预防性而言,是指根据双轨制体系的主流理解,保安处分与刑罚之间应有明显的区别,刑罚以罪责为基础,面向过去对行为人施加处罚;而保安处分以社会危险性或人身危险性为基础,面向未来对行为人进行预防性干预,即实现积极的特殊预防。安置教育作为典型的保安处分措施具有突出的预防导向。就其强制性而言,由于安置教育的依据是罪犯的社会危险性,只要“危险”仍然存在,安置教育就是有必要的,在执行期限上具有不定期性,这使得它与有期徒刑和无期徒刑一样,具有了某种至少是事实上的惩罚效果。

(三)核心依据是“社会危险性”。“社会危险性”是对恐怖活动和极端主义罪犯科处安置教育的唯一依据。再犯可能性是认定社会危险性的核心要素,决定着社会危险性的大小。近年来,我国刑事法律越来越重视社会危险性的运用,如在《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》中,有23个条文与人身危险性理论有关;《刑法修正案(八)》规定“没有再犯罪的危险”应当作为假释的必要和核心的条件;《刑事诉讼法》第51条规定,对危害不大危险性不高的犯罪嫌疑人、被告人可以采取取保候审或者监视居住的规定;以及反恐怖主义法对安置教育的规定等,标志着我国刑事法律对社会危险性理论的全面接受和应用。

二、安置教育的原则遵循

(一)法治原则。安置教育作为我国大陆首例典型意义的保安处分,必须全面坚持法治原则。首先,法治原则要求安置教育制度必须符合法定程序,作出安置教育决定的机关只能是司法机关,并且受到严格的监督和审查。第二,法治原则还要求安置教育制度要贯彻禁止溯及既往原则和比例原则。关于禁止溯及既往原则,在我国安置教育的制度设计上要特别谨慎地对待“事后的处分”。[2]比例原则一般包括相当性原则和必要性原则,相当性原则禁止过度处分,必要性原则要求处分只有基于社会防卫所必需时才能适用。

(二)惩防结合原则。我国《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》第1条规定,“国家反对一切形式的恐怖主义,坚决依法取缔恐怖活动组织,严密防范、严厉惩治恐怖活动。”将“严密防范、严厉惩治”的“双严”原则确立为“我国反恐斗争特别是严厉打击暴恐犯罪活动的刑事立法、刑事司法的具体刑事政策。”恐怖主义、极端主义犯罪是一种基于价值观的犯罪,是对整个社会、对于国家的内外安全和其他广泛的法益,比如经济、国民健康、自然环境进行攻击。”这要求恐怖主义犯罪的刑事可罚性防线前推,其着眼点从已经发生的事实转向防御未来的攻击。

(三)教育矫治原则。反恐怖主义法在总则中规定:“反恐怖主义工作应当依法进行,尊重和保障人权,维护公民和组织的合法权益。”从保安处分的制度基础来看,正如德国刑法学家威尔策尔所言,“伦理的容许性、合目的性和有效性是保安处分制度赖以存在的三大基石”,[3]构建安置教育制度旨在是发现、隔离、降低甚至消除被监禁人的社会危险性,实现保护社会和公众安全的目标,为实现这一目的,就要特别强调教育矫治原则。

三、安置教育的制度构建

(一)明确安置教育的适用对象。我国反恐法第30条第1款规定,可以科处安置教育的对象,仅限于经评估具有社会危险性的恐怖活动罪犯和极端主义罪犯。

1.行为人实施了我国刑法和反恐怖主义法明文规定的恐怖活动和极端主义犯罪。“恐怖活动”是指具有恐怖主义性质的五种行为。“极端主义”是指以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等的主张和行为。这里所说的恐怖活动犯罪、极端主义犯罪的罪名应进行广义理解,除了刑法和反恐法中带有具体恐怖主义、极端主义表述的罪名[4],还应当包括符合恐怖主义、极端主义性质的其他犯罪,如为实现特定的政治或者意识形态的目的而实施的故意杀人罪、故意伤害罪、爆炸罪、放火罪、劫持航空器罪等。

2.被判处徒刑以上刑罚。指被人民法院依法判处有期徒刑、无期徒刑以及死刑缓期两年执行并已在监狱、看守所内服刑。所以,被判处有期徒刑同时宣判缓刑或者执行有期徒刑后予以假释的不得作为安置教育的对象。

3.刑满释放前已依法进行社会危险性评估,评估结论认为这些恐怖活动罪犯和极端主义罪犯具有再次实施恐怖活动犯罪、极端主义犯罪的社会危险性。这是确定安置教育适用对象的核心根据。

(二)建立社会危险性评估体系。依照反恐法规定,未经社会危险性评估不得处以安置教育。社会危险性评估既有实体要求,也有程序要求,总的原则是,通过社会危险性评估,揭示罪犯重新犯罪的可能性,标定犯罪人的社会危险程度,从而为控制这些危险提供依据。

1.评估主体。反恐法将社会危险性的评估主体笼统规定为监狱和看守所,笔者建议,在遵循我国反恐法有关规定的前提下,可以对社会危险性评估主体进一步细化为组织主体、执行主体和建议主体。监狱和看守所可作为评估的组织主体,负责评估工作的领导和组织,监狱负责被依法判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯评估,看守所负责被交付执行刑罚前有期徒刑剩余刑期在三个月以下的罪犯评估。执行主体应由具有独立性、专业性和权威性的专门评估机构担任,评估机构应根据选定的评估方法和评估工具确定评估人员,人员构成应包含一切必要的刑事司法领域工作人员和有关专家,以保证评估的高信度和高效度。有关基层组织和原办案机关依反恐法规定应作为建议主体,由于基层组织和原办案机关了解罪犯的家庭背景、学习工作情况、一贯表现、与社区的关系以及所犯罪行的具体情况等,他们的建议有助于更全面、准确地进行社会危险性评估。

2. 评估方法。西方常用的社会危险性评估方法可以归纳为非结构性临床评估、精算评估和结构性专家评估三类。我国也陆续开发出了多元回归法再犯预测、罪前罪中罪后三段式评估法、逐级年龄生平境遇犯罪理论下RRPI罪犯出监前重新犯罪风险预测量表等再犯评估工具。在进行评估方法选择时,应将立足点放在个体犯罪原因的探索之上,建立定期、多次的动态评估机制,以结构性专家评估为主,以统计分析为辅,选择适合中国本土的涉恐罪犯社会危险性评估方法。

3. 评估要素。无论选择哪种方法,都必须包含两个基本环节:一是识别和筛选影响罪犯再犯罪的评估要素;二是为这些要素确定权重和赋值。根据我国反恐法规定,社会危险性评估考虑的要素必须包括三个方面:一是犯罪性质、情节和社会危害程度,以罪犯的罪行作为社会危险性评估的前提。二是服刑期间的表现。三是释放后对所居住社区的影响,以此作为社会危险性评估的预判标准。此外,还可以补充罪犯年龄、犯罪史、首次犯罪类型、家庭因素、教育背景、经济状况等静态评估要素和人际关系、社会成就、反社会行为、滥用毒品和药物等动态评估要素。以上评估要素应该结合评估工具,跟踪罪犯样本,检验相应评估方法的信度和效度,进而调整评估要素及其赋值。

4. 评估周期。反恐怖主义法第30条第3款规定,安置教育机构应当每年对被安置教育人员进行评估。笔者建议,在社会危险性评估周期的设置上可以考虑定期评估与临时评估相结合的方式。原则上对安置教育人员每年进行一次评估,但经被安置教育人员申请,经所在监狱和看守所同意,可以依法定程序发起临时评估,使评估周期兼具科学性与灵活性。同时,还要注意在实证的基础上,基于科学精神,充分考虑评估正向反馈机制和激励效果,让社会危险性确有降低的被处分人,能够看到治疗效果并在审查中明显体现。

(三)安置教育制度内容与程序。反恐怖主义法第30条规定,监狱、看守所负责进行社会危险性评估和提出安置教育建议;罪犯服刑地中级人民法院负责作出科处或解除安置教育的决定;省级人民政府负责组织实施安置教育措施;安置教育机构负责每年对被安置教育人员进行评估,并有权提出解除安置教育的意见;人民检察院负责安置教育的决定和执行的监督;被决定安置教育的人员对决定不服的,可以向上一级人民法院申请复议,被安置教育人员还有权申请解除安置教育。这对安置教育的提出、决定、实施、解除、监督与救济的主体和程序进行了原则性规定。在安置教育的具体适用中,以下几个方面值得关注:

1.安置教育的司法化。我国已签署的《公民权利和政治权利国际公约》,剥夺公民人身自由必须经过司法正当程序,即剥夺公民人身自由的合法性问题应提交给一个中立的法庭决定,并且要受到严格的监督和审查。根据反恐法的规定,罪犯服刑地的中级人民法院拥有科处安置教育以及解除安置教育的决定权。罪犯服刑地的中级人民法院对于确有社会危险性的,应当在罪犯刑满释放前做出责令其在刑满释放后接受安置教育的决定;在接到安置教育机构提出的解除安置教育的意见后,应当及时进行审查并作出处理决定。规定服刑地中级人民法院对安置教育科处及解除的审查决定权,既体现了对安置教育的慎重,也考虑到方便人民法院了解罪犯的服刑情况和审查时的状况、表现等,便于工作上的衔接。

2.安置教育的具体实施。反恐法规定了安置教育由省级人民政府组织实施。这一原则性规定明确了省级人民政府对安置教育实施的领导和组织职能。安置教育的实施首先应当注重综合施治,从思想、心理、情感、人格、行为、宗教、生活等方面入手,遏制和阻断涉恐罪犯的恐怖主义、极端主义思想,综合运用管控、宣传、教育、矫治等多种手段,实现“去极端化”;第二,安置教育的实施应当进行个性化设计,根据涉恐罪犯的社会危险性评估结果、犯罪原因、极端思想形成过程和个人特点等,制定有针对性的系统的安置教育计划,分类安置,分别教育;第三,安置教育的实施还要注重处遇的开放度。安置教育应改变单一的封闭性的执行模式,在软硬件设置和具体措施方面,都应当具有更高的自由度和开放程度。第四,安置教育作为一种保安处分具有不定期性,建议对安置教育初次科处的期限及最长科处期限进行限定。

3.安置教育的救济与监督。反恐法中规定了安置教育人员的救济途径和人民检察院的监督权。救济方面,被决定安置教育的人员对决定不服的,可以向上一级人民法院即高级人民法院申请复议,由高级人民法院重新进行审查,作出是否安置教育的决定;监督方面,反恐法赋予人民检察院对安置教育的监督权。一是对安置教育的决定实行监督,既包括对安置教育建议的提出进行监督,也包括对中级人民法院作出科处、不科处或者解除、不解除安置教育决定的监督,还包括对高级人民法院复议活动的监督;二是对安置教育的执行实行监督,主要是对社会危险性评估、安置教育的实施、安置教育对象的权利保障等内容进行监督。

安置教育措施是把双刃剑,所以应通过理性刑事政策的引导,基于对法治原则、惩防结合原则和教育矫治原则的严格坚守,对严厉打击恐怖主义与保障人权之间平衡尺度的掌握,设计出一套科学、合理、以教育和复归社会为导向的安置教育制度。

(徐持:吉林警察学院法律系教师,中国社会科学院研究生院博士研究生)

 

注释

[1]部分学者认为,这些处分措施没有明确的法律规定,做出裁决者也非法院,难以与我国现行的法律法规进行融合,且保安处分侵犯人权的风险不可低估。参见屈学武《保安处分与中国刑法改革》,载《法学研究》1996 年第5期;苗有水《保安处分与中国刑法发展》,中国方正出版社2001年版,第175页。持肯定态度的学者则认为,保安处分是目前我国制裁体系改革与完善的方向,虽然我国现行刑法中虽无保安处分的法律概念,更无独立章节加以规定,但实际上存在诸多保安处分规范,学界应为保安处分 “正名”。参见时延安《隐性双轨制:刑法中保安处分的教义学阐释》,载《法学研究》2013年第3期。

[2]德国刑法中有所谓“事后的保安监督”制度,指法院可以在刑期结束之时作出第二次判决,自由裁量是否对行为人判处保安监督,并且这一裁量与该行为人原先实施的犯罪不存在关联。它考虑的只是在监禁刑执行期间,行为人是否显露出对社会公众的严重威胁。这引发了关于此种诉讼程序是否违反了宪法中的禁止溯及既往原则以及其他法治原则的质疑。2006年8月23日,德国联邦宪法法院宣布事后的保安监督合宪。但是,欧洲人权法院认为德国的做法违反了《欧洲人权公约》第5条第1款,因为事后监禁的指令缺乏充分的法律依据。2010年的一项裁决中,欧洲人权法院指出,事后的保安监督不能根据《欧洲人权公约》第5条第1款第2句a项而被正当化,因为在原始犯罪的判决和原判作出若干年后的保安监督制裁之间并不存在充分的因果关联。2010年12月22日,德国议会出台了“关于修订保安监督法的法案”,以此来回应欧洲人权法院的批判。在该法案中,适用于成年行为人的事后的保安监督几乎完全被废除了。参见[德]约翰内斯•卡斯帕:“德国刑法上保安监督制度的现状与展望”,“当代刑法思潮特别论坛”,北京大学法学院,2016年4月1日。

[3]见梁根林《刑事制裁:方式与选择》(法律出版社2006年版,第264页)。

[4]具体包括:“资助恐怖活动罪”(刑法第 120条之一);“准备实施恐怖活动罪”(刑法第120条之二);“宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪”(刑法第120条之三);“利用极端主义破坏法律实施罪”(刑法第 120条之四);“强制穿戴恐怖主义、极端主义服饰、标志罪”(刑法第120条之五);“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”(刑法第120条之六);“拒绝提供间谍犯罪证据罪”(刑法第311条)等。参见黎宏《〈刑法修正案(九)〉中有关恐怖主义、极端主义犯罪的刑事立法——从如何限缩抽象危险犯的成立范围的立场出发》,载《苏州大学学报·哲学社会科学版》2015年第6期。

本文刊登于《法治吉林建设研究》2017年第2期。