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李少文:国家监察体制改革的修宪工程——宪制变革的一种控制方式

时间:2018-04-23 13:04:26    来源:《法治吉林建设研究》     编辑:编辑部    浏览次数:

党的十九大报告中提出坚定不移全面从严治党,健全党和国家权力监督体系,其中重要的举措就是深化国家监察体制改革。

一、改革动力:中国共产党推动的宪法工程

设置国家监察委员会是一项重大的政治改革,直面党组织和党员领导干部行使权力的事实,将党的监督与国家机器的监督结合在一起,是一种新的制度尝试。

(一)监督权的逻辑与功能。与国家权力配置不同的是,监督权独享一套理论体系。宪法需要实现人民的自我统治,它所建立的民主制度始终围绕着自我统治与自我服从展开,而监督正是通过控制这个宪制体系来保护人民的自由。

(二)改革、加强党的领导。监察委改革是加强党的领导的体现,是中国共产党所推动的宪法工程。实现对行使权力的全过程、全方位、各方面的监督,是加强党的领导的具体体现。推动监察委改革是中国共产党同时作用于国家治理和党内治理的制度创新。

二、改革三步曲:试点、立法与修宪

(一)宪法发展的两种形态。宪法修改是宪制变革的基本形式,分为隐性模式和显性模式。国家监察体制改革,如果通过大篇幅地修改宪法文本,直接作用于国家机构条款,尤其是增设相关条款,则是显性修改。如果不修改宪法文本,而是主要通过立法的方式确定监察委改革的主要制度框架和基础,则可以认为是隐性修改。

(二)试点的宪法意义。制度试点是一种独特的改革方式,正是因为试点是在宪制结构尚未整体变动乃至没有合法性依据、没有改革空间的情况下所进行的一种“越法”尝试,因此更需要正确处理合法性与改革空间的问题。国家监察委员会的改革试点就面对着这样的问题。

(三)两种修宪选择。隐性修宪只能消除宪法文本上的障碍,显性修宪则可以通过确立新的宪法文本获得更加充分的合法性以及更大的改革空间。有学者已经提出,修宪的主要内容是在宪法第三章“国家机构”中增设一节,规定国家监察委员会的地位、权力、组成、与其他机构的关系等;在人民代表大会的条款中调整人民代表大会制度的内涵,并规定国家监察委员会的产生方式等。

三、改革共识与民意输入

改革是一个过程,这个过程立足于高度的共识,其实质是民意充分和有效的输入。共识是制度性共识,民意是过程中的民意,通过分析修宪的共识和民意,我们才能够把握改革的内容。将国家监察法的制定置于宪法修改之前,既是修宪具体方式的探索,也是通过立法的讨论来增加制度的想象力,而这种想象力恰恰就是民意的输入方式。

四、修宪工程是关于改革的宪法技艺

宪法是国家的根本法,体现并实现宪法作为国家根本法的地位和功能就是宪法秩序的建立。建立宪法秩序的过程,仰赖宪法发挥其民主逻辑和法治逻辑的双重作用,既通过设计出来的民主制度和民主权利组织“政府”,发挥宪制结构的民主功能,亦通过制度规范约束政治活动参与者及其行为,控制政治过程。(《开放时代》2018年特刊)

(李少文:中央党校政法教研部讲师)

本文刊登于《法治吉林建设研究》2018年第2期法治文摘栏目。